补助性财政专项资金绩效目标与实证检验——以三项省级财政专项资金为例

第一章 导论

一、研究背景与意义
（一）研究背景
财政专项资金暴露出的问题也不少，主要表现为：资金过于分散，重复交叉项目过多，影响中央宏观调控政策目标的实现；资金投入规模加大，地方政府配套的资金数额变多，影响地方财政的自主权；部分项目立项和决策缺乏科学论证，实施程序欠规范，且资金透明度低，加上涉足过多的竞争性领域，监管政策和机制不到位，在资金分配中地方政府有较大自由裁量权，容易诱发政府的寻租腐败行为；部分项目实施脱离预算控制，造成执行率低，执行进度慢，资金使用效果不佳等。
事实上，财政专项资金中存在的问题，背后都有一个共同的特点：由于上述问题的出现，导致政策最终的实施效果与政策设立初期的政策目标或绩效目标相背离，即通常所说的政策“走样”。政策“走样”制约了专项资金效益的发挥，降低了政府的公信力，同时损害了项目受益群众的利益。针对如今财政专项资金在资金分配和管理的过程中出现的种种问题，财政部门也一直在努力规范资金的管理，压缩资金的规模，但从效果上看，财政专项资金的项目并没有出现实质性的削减，且其公开透明化的程度依旧很低，各级财政也不时有腐败案件的产生。如 2015 年，广东省湛江市东海渔政大队被查出利用存在非法捕捞行为的渔船申领 7.7 万多元的柴油补贴；2014 年，广西大新县 19 名村干部因贪污危房改造款 27 万元被依法查处，检查中发现，部分农户申请的 1 万元补助款，实际到手只有 5000 元；2013 年，云南省曲靖市财政部门挪用省级返还“矿产资源有偿使用费”等三项财政专项资金 41650.48 万元用于“五馆一中心”建设，等等。这些问题所造成的后果不言而喻。从专项资金本身而言，即是绩效目标不能实现，甚至变异，衍生为社会群体事件。
基于此，本文试图去探索财政专项资金中的补助性财政专项资金的实施效果，是否存在绩效目标没有实现的现象，以及导致绩效目标不能实现的原因是什么。考虑到资料和数据搜集等方面的客观条件制约，本论文主要选择广东省三项财政专项资金项目进行研究和分析。这三项专项资金都具有资金覆盖面广、资金数额大、资金实施年限较长的特点，具有一定的典型性和代表性。
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二、文献综述
（一）关于财政专项资金绩效目标
刘继东（2010）认为绩效目标的确定是绩效评价的基础，绩效目标的合理性直接影响绩效评价结果的客观性，还会影响组织激励与运行效率，通过确立使绩效目标协同改进、逐步改进的原则，科学确定绩效目标的历史基准，建立和完善中期支出框架，逐步推进绩效目标的透明化、公开化，增强资金支出部门的责任意识以优化绩效目标的设定，利用投入产出逻辑模型强化对于同类支出项目的横向与纵向比较，在条件成熟时，由专门部门组织对重点支出项目进行较为系统的评价，提出一般性指引以进一步修正绩效目标。邢成举、李小云（2013）对财政扶贫项目的目标偏离原因进行了分析，宏观层面上指向管理与制度的漏洞，从微观层面看，精英俘获的出现是财政扶贫项目目标偏离的关键原因，涉及因素有项目区域内外力量的互动与合力、参与式发展悖论、农村社会分化及精英角色转变、信息与参与权力的不均衡配置等。姚迈新（2011）认为所谓目标偏离与转换，即资金项目原定的目标在实际运行过程中被其他目标所置换，其原因：一是各层级政府作为租金的寻获者，带着自身的偏好，使总目标与各层级政府实际目标之间产生偏离；二是真正的资金受益人没有参与权、决策权与管理权，一切资源的运作过程都由政府和地方精英所决定，为目标的偏离和转换提供了机会。李晓姣等（2015）认为在实践中仍然存在绩效目标无法真实反映项目预期产出效果、绩效指标的量化程度不足、绩效标准的设定不准确等问题，主要原因有绩效目标缺乏科学论证和严格审核，缺乏对各类项目个性化绩效指标的研制和积累，缺乏可借鉴的绩效标准；进而提出要强化目标论证，严格目标审核，对于设计的绩效目标，要通过绩效跟踪和绩效评价进一步验证绩效目标的合理性，并给予调整。吴建南等（2004）运用平衡记分卡对绩效目标实现的因果关系进行分析，认为首先是将明确的绩效目标转化为可报告的、具体的指标，同时将绩效目标与中低层公务员进行沟通，帮助其了解组织绩效目标实现的流程和关键因素；其次，进行组织规划，包括所创建的绩效目标的目标值、实现绩效目标需采取何种措施、如何进行资源分配，设计实现绩效目标的近期规划；最后，反馈与学习。

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第二章 研究基础：理论与方法

一、目标管理与绩效目标
一方面，目标管理注重其内部控制，另一方面注重管理的目标导向。依据德鲁克的观点：每个组织都应建立目标管理体系，通过预期目标使下级进行自我控制、自我管理，从而令每一项工作都能顺利展开，最终实现总体目标。基于德鲁克的目标管理思想，美国管理学家乔治·S·奥迪奥恩对其理念作了发展和完善。奥迪奥恩指出，目标管理是一个通过组织内部上下级管理人员共同确定组织目标的过程，依据每个组织成员的预期结果来划定其主要责任范围，最终通过相应的评价指标来指导所管部门的各项活动以及衡量每个组织成员所做出的贡献。相较于其他的管理理论，德鲁克的目标管理理论有两大鲜明的特点：一是引导管理者重视组织的目标。德鲁克更注重管理行为的结果而非行为过程，他认为，作为经理人必须十分明确本部门的目标，且该目标的制定不能脱离于企业的总体目标，将客观需求转化成个人目标，通过自我控制来取得成功，“当他们觉得自己必须这样做的时候，他们就会像自由人一样做事”。二是运用了行为科学理论。行为科学理论的重点应用是自我控制（self-control）和参与式管理（participative management）。美国著名心理学家、行为科学家道格拉斯·M·麦克雷戈提出目标管理的重点是绩效分析。通过目标管理，管理人员能够控制自己的成绩，从而使工作做得更好。在目标管理体系中，组织成员对自己绩效的评估主要是通过目标和实际结果的比较得出，且绩效可以由上级和下级进行定期评估，通过上下级间的反复沟通，双方对于目标实现的路径也会变得更加清晰。
目标管理于 20 世纪 60 年代进入我国，当时被称为“方针目标管理”，主要应用于工商企业。80 年代后，当时的国家经济委员会将目标管理作为现代管理方法之一，向全国企业进行推广。至此，具有我国特色的目标管理体系形成：企业将生产经营方针与各岗位的职责相结合，分解出适合于每个岗位具体的经营目标，推行方针目标管理。90年代后，国家开始重视绩效评估，并以不同的方式来推行绩效评估这一实践方式，而财政专项资金绩效评价正是属于这其中的一种。与政府机关绩效评估不同，财政专项资金绩效评价的核心是回答“政府花的钱是否值得”，而第一步就是要明确财政专项资金的绩效目标是什么。
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二、财政专项资金绩效评价价值导向
（一）财政专项资金绩效评价体现“顾客导向”
“顾客导向”本是指企业为满足顾客需求，针对顾客的消费能力、消费偏好、消费行为等方面，重视新产品开发和营销手段创新的企业经营战略。20 世纪 80 年代，“顾客导向”概念被引入政府管理领域，经过“政府再造”运动的推动，政府和公众的关系被重新定位，作为“服务者”的政府向作为“顾客”的公众提供公共产品和服务。基于“顾客导向”的价值理念，绩效评价将服务职责、服务质量、公民满意作为政府的使命。财政专项资金的公众参与是专项资金价值的基础和源泉，专项资金的来源是公共资金，公共资金的受托性质决定了社会公众才是专项资金的主人，致力于“顾客导向”，有利于公共资源配置的社会公平与福利最大化，因此，“顾客导向”是绩效评价的核心价值取向。
西方的“顾客至上”的服务理念认为：首先， 必须以公众需求作为中心，根据公众的不同需求，提供多元化的服务，并且要对公众的建议和投诉做出回应，形成良好的诚信合作关系。作为一种特殊的财政手段，财政专项资金正是基于公众需求设立的，目前国家层面的专项资金有 285 项，涉及到几乎所有的党政部门，换言之，涵盖了民生的不同方面。而衡量资金是否达到效果最优化，公众的满意度是其中很重要的一个衡量指标。其次，以公众满意度作为服务的标准，务求提升服务质量，塑造可信赖的“政府品牌”。财政专项资金绩效评价将财政部门的业绩可测量化，以求客观、全面地展现专项资金的实施效果，绩效评价的目的更多的是为了解决财政部门在决策过程中的“拍脑袋”问题。党的十八届三中全会提出“要清理、整合、规范专项转移支付项目”，其目的正是进一步提升财政专项资金设立的科学性，“将钱花在刀刃上”，令更多理应受益的公众享受到这一“惠民政策”。
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第三章 目标测量：第三方绩效评价与结果.............................26
一、个案选择与三项省级财政专项资金简介.....................26
（一）渔业成品油价格改革补贴资金...............27
（二）能繁母猪饲养补贴资金....................29
第四章 目标检验：绩效目标实现的程度、问题与原因...............................47
一、目标实现程度............................47
（一）能繁母猪饲养补贴资金........................47
（二）渔业成品油价格改革补贴资金.......................48
第五章 绩效改进：方向与政策建议...............................63
一、影响财政专项资金绩效目标实现的因素..........................63
（一）绩效目标....................63
（二）制度建设....................64

第五章 绩效改进：方向与政策建议

一、影响财政专项资金绩效目标实现的因素
（一）绩效目标
从逻辑上来说，对于某个补助性财政支出项目，绩效目标都是可以确定的，或者是根据现实中存在的问题“有必要”去做，或者是根据部门的职能、经验“应该”去做，但为何是选择 A 目标而不是选择 B 目标，这就涉及到科学性的问题。目标设置的科学性不仅直接影响到绩效评价结果的准确性，还会影响组织激励与运行的效率。科学合理的绩效目标才有可能引导补助性财政专项资金实现其应发挥的效用。可以实现的绩效目标才能够让执行部门产生工作动力，甚至是感觉到压力，换言之，绩效目标的定位必须准确，不能过高或者过低，执行部门认为绩效目标是可以实现的，从而才会在工作中持续将注意力放在绩效目标上，否则执行部门会因绩效目标难以实现而对专项资金的相关工作敷衍完成，甚至选择拒绝执行；此外，具有一定挑战性的绩效目标，能保证执行部门不会因为绩效目标过于容易实现而产生松懈心理，反而导致执行部门对于专项资金工作不重视。在这一原则下设置的绩效目标是具有科学性的目标，不会因为设置不当而导致超出执行部门的控制力或不被执行部门所重视，从而导致目标与绩效脱钩，最终造成补助性专项资金绩效目标无法实现。
绩效目标设置不科学，其表现形式有以下两种：一是绩效目标的模糊性。目前，每个补助性专项资金出台时，其资金管理办法都明确了其绩效目标的内容。但部分绩效目标却较为空泛，多数仅指出了大框架、大方向，换言之，这实际上是一个模糊的目标。某种程度上，目标的模糊性对于执行部门的行为具有十分深刻的影响。模糊的目标难以转化成清晰的阶段工作目标，更难以转化成可量化的绩效指标，对于绩效计划的实施、绩效评价的开展都存在一定的难度。二是绩效目标的多重性。涉及到民生类的补助性财政专项资金，由于涉及的资金量过大，补助对象层次过于复杂，其绩效目标往往是多元的，甚至可以分解下几个不同的子专项资金。此时的绩效目标是一个目标集，里面可能包含不同的层次、不同的维度，甚至可能会产生冲突。
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结论及讨论
本文通过理论研究与实证检验结合，发现绩效目标、制度建设、项目执行、绩效沟通等因素会影响财政专项资金绩效目标实现。进一步地，提出了补助性财政专项资金改进方向与思路：首先是要理清两种转移支付的关系，增加一般性转移支付，减少专项转移支付，确立“压专项，增一般”的改革思路；其次是根据中央关于“减少专项转移支付项目”的政策、文件精神，清理、整合、规范财政专项资金，严格控制项目数量和资金规模，增强地方财政的统筹能力。针对目前补助性财政专项资金绩效目标实现存在的问题及原因，得出今后改进的对策建议：一是整合专项资金，保障民生领域投入，加强对欠发达地区的扶持，适当降低市县财政配套要求；二是完善资金管理办法，落实专项资金管理责任，明确资金管理办法的功能定位，加强资金管理办法的科学论证，规范办法制订流程，形成资金管理办法的参考格式（范本）；三是规范绩效目标管理，强化目标分解与社会监督，建立目标指标库，科学论证目标值，将绩效目标作为资金管理办法的“法定内容”；四是厘清职权关系，加强部门之间业务协同与信息资源共享；五是优化支出结构，建立“专项资金库”，明确专项资金“入库”的资格条件，建立专项资金定期清理机制，公开“入库”专项资金信息，接受社会监督。
参考文献（略）