中国邻避项目社会稳定风险识别的研究

第 1 章 绪论

1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 选题背景
据中国国家发展和改革委员会相关数据，2015 年上半年，基础设施类固定资产投资对整体投资的贡献率达到 26.7%，比上年同期上升了 5%左右。同时，化工产业固定资产投资也以 70,401.4 亿人民币的资产总额在促进经济稳步增长中发挥了重要作用。虽然一系列重大工程项目投资建设为中国经济快速稳定发展奠定了基础，但空前力度的重大工程项目建设所带来的经济发展不平衡、政府与民众间信任缺乏、环境污染等问题，都使得当代中国处于经济平衡容易被打破、社会秩序不易维持稳定、贫富差距造成民众心理失衡的高动荡风险之下。
近年来，中国发生了一系列因重大固定资产投资项目施工或投产引发的群体性事件。自 2007 年起，仅因反对“PX”（二甲苯）项目而引发的群体性抗议活动就有 6 起。其中，厦门“PX”项目是国内首次公开的民众意愿与政府力量的角斗。2007 年 6 月，数万名厦门市民通过“集体散步”的形式反对 PX 项目落户厦门并最终迫使厦门市政府将此工程项目迁址。此后，诸多国内民众反对工程项目投产或施工的新闻见诸报端，其中一些更演化为拦路堵车、冲击国家机关等形式的暴力事件。
事实表明，重大固定资产投资项目因其风险因素的多重性、工程区民众的易损性以及实施环境的脆弱性已成为社会矛盾爆发的风险点。此外，当居民感知具有潜在危险的工程项目建设在其生活区域内时，针对该工程的抗议将会更加激烈。但同时，居民又对项目所带来的经济效益或生活上的便利持肯定的矛盾态度，即英国记者 Emilie 在 1980 年提出的邻避心理（Not In My Backyard）。因此，引发民众此种矛盾心理的工程项目也被称为邻避项目，即为社会整体带来经济效益或民众福祉，但却对附近居民有潜在负面影响的固定资产投资项目[2]。据统计，与邻避项目维权相关的危害社会整体稳定的公共事件约占全国群体性事件的 80%以上。

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1.2 社会稳定风险评估国内外研究综述
1.2.1 邻避项目社会稳定风险评估发展综述
1986 年，德国学者贝克首次提出了“风险社会”的概念。他认为，人类所经历的各种社会形态都是一定意义上的风险社会，即所有生命都能感知到危险的存在。对于现代社会而言，“风险社会”是其发展中工业化社会道路上所产生的威胁占主导地位的一个阶段。贝克认为，在风险社会，伤害的缓解与分配应取代财富分配成为社会核心问题。与贝克相比，吉登斯的风险社会理论更注重制度性风险及风险社会对个人的影响。吉登斯认为，在风险社会中，人们的自我保护意识增强，并且风险意识本身也可能成为一种风险。
而根据刘静华等众多学者的观点，中国目前正处在社会转型阶段的矛盾凸显期，面临着较高的社会动荡风险。特别是近年来因固定资产投资所引起的群体性事件层出不穷，国家发展和改革委员会于 2012 年发行了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，以国家强制力明确了社会稳定风险评价的重要性。在风险社会及国家政策的多重影响下，国内学者对工程项目的研究也由单纯的经济评价逐渐转向环境评估及社会稳定风险评估。
戴辉等学者提出了社会稳定风险评估的 6 大领域，其中即包括可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的资源开发利用、环境保护、城乡发展等重点工程建设。而通常此类固定资产投资都易使得民众产生邻避情绪，从而使得其成为前文所介绍的邻避项目。郑晓均认为，重大固定资产投资项目建设过程中的不稳定因素主要有以下几个方面：群体性事件突出、有组织犯罪突出、侵犯财产案件突出经济犯罪和职务犯罪较为突出、反社会势力的渗透和利益群体的心态不平衡。国外学者对于邻避项目的研究是由产生空气、水体污染的工厂开始的。DorshimerKarl R.通过一组实验得出了事前评估及公民参与的缺乏是产生邻避效应的重要原因[9]。而我国对于邻避项目社会稳定风险评估的研究还出于初级阶段。汤京平和翁伟达认为，不对称的利益分配及抗争参与者的负面情绪是造成邻避效应，产生社会风险的重要原因。
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第 2 章 邻避项目社会稳定风险评估的理论及现状分析

2.1 邻避项目社会稳定风险评估基本概念的界定
2.1.1 邻避项目
按照邻避项目引发群体性事件的诱因，邻避项目主要可分为以下四类：即污染类、风向聚集类、污名化类、心里不悦类。污染类邻避项目指运行过程中可能产生空气、水、噪音等的设施，如垃圾处理厂；风向聚集类邻避项目是指发生概率小但风险较高的工程，如核电站；污名化类指由于对某些群体的固定印象而产生邻避效应的设施，如戒毒中心；心里不悦类邻避项目则指具有满足社会需求但会使附近居民产生心理不适的项目，如殡仪馆。因易引起大规模抗议从而导致社会不稳定的项目多为危害居民实际利益的工程项目，即污染类和风向聚集类邻避项目。加之此两类项目在本研究前期所收集的案例中比例较高且具有很高的网络讨论热度，因而本文所研究的邻避项目将集中于污染类和风险聚集类，对污名化类和心里不悦类将不做过多讨论。
2.1.2 社会稳定风险及评估
社会稳定风险是存在于社会各种领域中不稳定因素而引发的社会冲突或损失，并由此产生的一种“潜在可能性关系状态”。而根据发改委颁布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲》，社会稳定风险评估被定义为在工程项目施工前为维护社会稳定、促进科学决策而进行的，对项目风险进行系统的识别、评估及防范和化解的过程。
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2.2 邻避项目社会稳定风险评估的基本问题
2.2.1 邻避项目社会稳定风险评估的目标
邻避项目的社会稳定风险评估以“以人为本”的可持续发展为着眼点，试图通过社会稳定发展评估达成统一认识、平衡利益、释放风险的目的，并最终维持社会的稳定。而 IAIA 指出，随着评估主体的不同，对社会稳定理解的不同，社会稳定风险评估的目标也可能发生转变。以政府角度出发，社会稳定是与社会动乱相对应的状态，即在国家政权和社会根本制度的性质不变条件下社会生活的有序和可控状态。结合本文研究目标，在本研究中，邻避项目社会稳定风险评估的最终目标即在维护社会稳定的前提下推进工程项目的顺利进行。而根据帕森斯的社会行动理论，社会稳定是指社会系统中不同子系统之间一种相互协调的状态。
判断邻避项目社会稳定评估的目标实现，在邻避项目得以推进的条件下，不是看有没有社会矛盾和利益冲突，关键是看是否具备一个完善的社会机制将矛盾与冲突控制在有效范围内。而最终决定邻避项目所在地社会系统运行能否保持基本秩序的，是作为社会行动者的个体或集体。因此，判断社会稳定风险评估目标是否实现，更应注重人的因素，将邻避项目所在地利益相关者的经济、心态、行为等指标纳入社会稳定风险评估目标。综上所述，本研究中将判断邻避项目社会稳定风险评估目标是否实现的指标归纳为以下几项，
第一，个体或集体所处环境安全性，包括了自然、经济、社会、政府环境变化对所在地利益群体的影响，如环境污染程度；
第二，个体或集体心态稳定性，包含了民众安全感，对政府、社会、经济的信任感，公平感，满意度及全面认同度；
第三，个体或集体行为理智性，主要包括司法途径解决问题的比例及暴力行为的发生与否；
第四，政府治理有效性，包含了回应性、法制性、透明度、问责制度、效率性、社会参与度等内容。
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第 3 章 邻避项目社会稳定风险识别系统构建基础 .............27
3.1 邻避项目社会稳定风险识别利益相关者分析 ................... 27
3.1.1 邻避项目社会稳定风险识别利益相者关联网络.................................. 27
3.1.2 邻避项目社会稳定风险识别利益相关者利益诉求分析 ...................... 28
第 4 章 邻避项目社会稳定风险识别的案例库系统构建 .................38
4.1 邻避项目案例表示方法 ........................ 38
4.1.1 案例的筛选及案例库构建步骤............. 38
4.1.2 邻避项目案例-顶层框架 ..................... 39

第 4 章 邻避项目社会稳定风险识别的案例库系统构建

4.1 邻避项目案例表示方法
4.1.1 案例的筛选及案例库构建步骤
由前文研究可知，在邻避项目审批、建设或生产过程中存在易触发民众游行等集体性事件的政府、民众及企业等多方利益博弈，使得政府和民众面临危机局面。加之本研究目标在于利用过往案例研究对未来邻避项目建设科学决策、维护社会稳定提供参考，因而文中所选案例将以麦尼哲中国危机管理资源网为依托，进行邻避项目案例的筛选和研究。麦尼哲中国危机管理资源网是国内具有权威地位的综合性案例资源管理与新媒体平台，本研究在麦尼哲案例库的基础上进行了筛选，共获得 106 个案例，并将案例分为严格意义上的邻避项目案例和辅助案例两个部分。其中，第一部分案例筛选条件如下，
第一，案例中所涉及固定资产投资项目均为在中国境内的污染类或风向聚集类邻避项目；
第二，在邻避项目审批、建设或生产过程中对项目所在地周边居民造成一定负面影响，曾出现群体上访、游行或爆炸等极端事件，；
第三，所选邻避项目引发的极端事件已有相应的处理结果，或其已不作为媒体热点见诸报端；
第四，鉴于本研究将对邻避项目的风险源进行分析，因而其不受社会稳定风险评估制度颁布时间的限制，而将遵循麦尼哲危机管理资源库的案例起始时间，即所有案例均发生在 2003 年至 2014 年间。
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结论
本文以邻避项目案例库及其案例结构的构建为基础，将案例推理方法应用于邻避项目社会稳定风险的识别，构建邻避项目社会稳定风险识别案例库系统。经过理论分析和实证研究，本文的主要研究成果如下，
（1）目前我国邻避项目社会稳定风险识别主要存在法律法规体系不完善、识别主体权威性和中立性缺失、公众参与度不足及缺乏大数据案例支持等问题研究发现，我国邻避项目社会稳定风险评估理论研究及项目实践均处在初级阶段，各地方法律法规参差不齐，缺乏统一规范的法律法规体系约束；同时，我国对“稳评”的主体并未有明确规定，导致了市场评估主体混乱，使得“稳评”结果的有效性有待商榷；再次，作为“维稳”中主要对象的公众在“稳评”风险识别过程中的缺失更使得“稳评”不能发挥原本作用；最后，目前我国“稳评”的方法主要是头脑风暴法、德尔菲法等主观方法，缺乏大数据案例支持对邻避项目进行更为客观的评价。
（2）根据本文建立的社会稳定风险识别框架，政府部门可从政治、法律、生态、经济和社会及心理五个方面出发，对邻避项目进行社会稳定风险识别，并对项目审批等决策提供辅助信息支持 本文在社会稳定风险评估、社会稳定风险源、社会稳定风险识别理论分析及现状分析的基础上，结合邻避项目社会稳定风险评估的现状，提出了邻避项目案例风险源的框架表示结构。本研究所提出的案例框架主要由邻避项目概况子框架、风险源概况子框架和邻避项目结果三部分构成。其中，风险源子框架包含了政治风险源、法律风险源、生态风险源、经济风险源和社会及心理风险源五个部分。在各项风险源子框架中存在对应属性对该风险源进行描述，从而对风险源进行细化。建立在较充分理论研究和大量案例分析基础上的邻避项目案例框架表示，不仅为后续案例库系统的实现提供了基础，同时也为邻避项目社会稳定风险评估的风险核对表法提供了参考。
参考文献（略）