中国农村养老模式研究——以地方政府创新为视角

第一章 研究综述及相关概念

一、农村养老模式研究综述
（一）国外农村养老模式研究综述
国外农村养老模式主要有社会保险养老模式、福利养老模式和储蓄养老模式。社会保险养老模式是当下国外农村养老的主流模式。它最早是在德国开始实施, 后来美国和日本等国也开始效仿。这一模式主要有两个特点: 一是政府设立专门针对农村人口的养老保障制度; 二是政府把城市原有的养老制度延伸到农村。这种类型的养老模式强调养老主要是个人的事, 应以自保为主, 国家予以资助。将个人的缴费年限、交费数量作为首要依据, 然后由政府配套。一般来说, 西方发达国家的政府都通过财政补贴的方式对农村社会养老保险给予很大支持。例如, 德国政府的财政补贴占到了总保险费的 70%; 日本政府的财政补贴相对较少, 但也占到总保费的 38%; 韩国实行鼓励农民参保, 政府有限补贴, 但是政府补贴率也占到70%以上。这种养老模式的实施虽然是个人、政府、社会共同筹资进行的，但是政府在其中仍占主导地位，并承担了绝大部分责任。这种模式的优势在于它不仅能有效缓解贫困, 使得农村老年人的基本生活能够得到保障, 而且还推进了农村养老保障的社会化。这种模式的不足之处在于需要较高的税收基数作为后盾, 因此, 涉及到政府税收时往往比较敏感。
福利养老模式是一种全民养老模式，不是根据农业人口和工业人口来划分保障对象的，而是统一制定的标准，实行全民共有型养老和针对特殊人群的养老模式。代表国家有英国、瑞典和加拿大等国家。政府以税收作为保障，借助财政政策的调节作用，高度统一管理和支配社会养老体系。这种模式的特点一是普遍性，即这种养老模式覆盖了所有人；二是公平性，对所有人提供养老保障和在此基础上的与收入相关联的养老保障，有助于最大限度的增进社会福利；三是资金的来源具有单一性，这种养老模式的资金来源主要是国家税收。

二、农村养老模式相关概念
（一）对养老的理解
养老有两种含义。第一种含义是指老年人在物质生活方面得到经济支持和生活照料，并在精神生活上得到关心和慰藉。在这种含义中，老年人是养老的对象，是客体。养老的第二种含义是指老年人闲居休养的生活状态。此种含义中，老年人是养老的主体，养老是对老年人生活状态的描述。本文对养老的理解是从养老的第一种含义出发，即养老是指对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉。
基于养老的含义，我们要考虑五方面的内容：第一，“谁”（行为主体）来供养老年人？第二，“谁”（行为对象）是供养的对象，即什么样的人是老年人？第三，为什么要供养老年人？第四，什么样的行为是供养老年人？第五，采取什么方式供养老年人？只有把这五方面的问题回答清楚了，才能准确理解“养老”的含义。养老涉及到提供系统、供养资源、养老方式等方方面面的内容。
老年人由谁来养？随着社会的发展，这个问题变得日益复杂，目前在理论和实践上都存在争议。代际交换理论认为，无论养老的主体是国家、集体、社会、配偶、子女或其他家庭成员等，其实际的执行者都是人。以上列举的主体都是人在社会关系中所扮演的个人角色和群体角色。老年人通过在生命前期阶段抚养子女、创造社会价值等活动进行投资，在丧失劳动能力之后从家庭和社会获取收益，维持生存。代际之间都是相互依存的，每一代人都会得到上一代人的抚育，继而抚育下一代人，在生命晚期得到下一代人的供养。按照这样的逻辑推理，实质上就是未来的老年人在养现在的老年人，老年人自己养活自己。
对于养老的客体，什么样的人是老年人，按照国际规定，65 周岁以上的人确定为老年人。我国《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，老年人是指60周岁以上的公民。但是由于农村经济发展水平较低，农村的老年人一般在满60周岁以后虽然被视为老年人，但并不能真正意义上进入养老状态。农村养老一般不能根据年龄状况决定，更多的是由家庭经济状况、子女对老年人的供养程度以及老年人自己的认同等因素共同决定的。他们一般是在子女完全独立生活，有能力提供一定的供养资源，并且自己丧失了劳动能力或者自己认同闲居养老的条件下才会真正进入养老状态。

第二章 中国农村养老模式发展历史与现状

一、中国农村养老模式的现状：
（一）家庭养老模式占主导地位
传统的家庭养老模式仍在农村占主导地位。农村的家庭养老模式是以土地提供的生存资料为基础，实现老人老有所养的一种养老模式。家庭养老模式下,老年人获取养老资源的方式主要有三种。第一种是,家庭成员对父母的经济供养、日常生活照顾和精神慰籍。第二种是,亲属对老人的支持。第三种是,邻居、朋友、志愿者等为老人提供的养老资源。从目前农村来看,由子女提供养仍是传统家庭养老模式的核心。我们之后讨论家庭养老主要指由子女提供资源。家庭养老除了靠内部积累财富外,主要还是养育子女。这就是养儿防老养老模式的形成与发展,这与我国传统文化道德密切相关。家庭养老不仅可以从物质上为老人提供生活保障，而且子女团聚一堂,热热闹闹,减少了老人单独生活的寂寞,充实了老人的生活,也使老人的生活所需得到基本照顾。
家庭养老能在一定程度上缓解社会养老的压力,但是随着社会转型向工业社会过渡,农村年轻劳动人口向城市转移,农村家庭结构改变，规模较小，核心化。城市化发展和农村土地分配制度改革以及养老文化的改变,家庭养老模式势必会面临挑战。这并不意味着传统家庭养老模式的结束，家庭养老模式包涵着整个社会的生命之源,是漫长历史岁月中我国孝文化沉淀的结果。仍将在我国农村养老模式中占据一席之地。
（二）政府主导的集体养老模式居辅助地位
1、五保供养
五保供养是指按照《农村五保供养工作条例》规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。五保供养的对象是指老年、残疾或者未满16周岁的村民。五保供养分为两种供养方式。第一种是集中供养。通常由农村五保供养服务机构为集中供养五保供养对象提供供养服务。第二种是分散供养。分散供养的服务提供者主要有五保养老服务机构和村委会。五保供养的资金来源主要包括地方财政预算、农村集体经营收入、中央财政补助及供养机构的农副业生产。

二、社会持续稳定发展的需要
计划生育在农村逐步得到贯彻和落实，农村出生率下降，而生活水平和医疗水平的提高使农村老年人的平均寿命有所增加，尤其是高龄老人逐年增加，这使得老年人口占农村总人口的比重不断增加。另一方面，在经济转型期，农村大量青壮年劳动力涌入城市，从事第二、三产业的生产，这些人中的大部分常年居住在城市，甚至在城市中买房，安家落户，告别农村生活。部分外出务工人员会把子女带在身边，让他们在城市中接受更好的教育，而农村存在大量的留守老人，由于人口的流动加大了农村老龄人口的比重。
随着经济的发展，改革开放的不断推进，我国区域之间的经济发展呈现明显不均衡状态，城乡之间的经济发展也呈现不平衡状态。我国东部沿海地区经济发展速度快，经济发展水平高，对于外来劳动力的吸引力和接纳力不断增强。而随着我国由农业社会步入工业社会，生产生活方式发生了重大变化。农村耕地机械化解放了农村一大批劳动力。剩余劳动力的大量涌现，户籍制度的改变，为农村剩余劳动力进城务工提供了机会，人口流动大大增加。人口流动是社会发展进步的标志，是我国城市进程中不可缺少的步骤。但是进城务工的农民多是青壮年，而留在农村的多是老、弱、病、妇、幼，这对于农村的生产发展造成了极大的影响。农村劳动力向城市的大量转移，使农村劳动力处于匮乏状态。而青壮年大量涌入城市务工，他们成为了家庭经济的主要收入人。留在家中的父母长辈丧失了家庭经济的掌控权，也就失去了相应的家庭地位。且由于父母子女长时间分离，家人感情会随之淡化，由此也带来了中国传统文化尊老敬老文化的逐渐消失。最终可能导致留守在家的老年人老无所依，缺乏必要的经济供养和生活照料。长期分离，缺乏感情交流，也很难得到精神慰藉。
在高度集中的计划经济时代，我国为了经济建设的发展而牺牲了广大农民的利益。一开始便实行城乡二元经济结构，伴随而生的就是二元化的养老保障制度。我国城镇地区经济发展水平较高，居民就业情况稳定，就业居民享有就业、医疗等多方面的收入，享受这较高的社会保障水平。然而农村养老主要依赖于家庭养老和土地保障，并不能得到较高的收入。农村进城务工人员的工资水平也相对较低。国家涉及到社会养老保障的法律条款，对于城镇居民的社会养老保障条款要大大多于农村人口。农村人口的社会养老保障一直处于法制的边缘地带。近几年国家虽然在城镇和农村社会养老保障方面的投入力度都在加大，但显然城镇地区得到了更多投入，城乡人口在社会养老保障方面的差距反而有所拉大。

第三章 中国农村养老模式创新的必要性 ................................ 14
一、社会持续稳定发展的需要 ................. 14
二、政府自身发展的需要 ................... 16
第四章 中国农村养老模式政府创新存在的问题 ........... 21
一、地方政府创新意识和能力较弱，对农村养老保障不够重视 ............ 21
第五章 中国农村养老模式政府创新能力提升的对策 ...................... 25
一、农村养老模式政府创新的能力提升对策的总思路 .................... 25

第五章 中国农村养老模式政府创新能力提升的对策

一、农村养老模式政府创新的能力提升对策的总思路
（一）政府要培育创新意识，培养创新人才
养老保障事业是福利性事业，同时也是一项服务事业。在各个环节当中，服务人员的专业态度及素质影响着养老保障事业的整体发展。
在人才选拔方面，首先要制定一个长远的规划，包括从培训到考核所有过程中所涉及的细节都要考虑到，争取培养出一批具有专业素质的养老保障服务人才。
其次，要注意对服务人员进行分类培养。养老服务事业涉及到两个层面的人才。一类是护理型人才，一类是管理型人才。对于护理型人才的选拔，要制定培训内容和培训目标。培训内容包括日常护理以及应急简单医疗等，在培训结束的时候，要进行考核，严格把关。到人才选拔的时候一定要注意从业人员的品德，对老年人的态度等。我们需要老年人得到很好的生活照料，就需要有对老年人有爱心、有热情、有耐心的人才，一定是属意于从事养老服务事业的人员才可以。对于管理型人才，在培养的时候应当引进高学历人才。当然经验同样重要，应该大量引进高学历并有社会资历的专业人才，培养一支高素质、高专业度的管理队伍。通过培训，让大家认识到养老机构的现状与未来发展的方向，对整个发展有一个全盘的认识。
另外人才的引进不一定是我们培训所得。我们也可以从一些高校及其他机构聘请一些专家来进行指导，为我们的长远发展进行的指导建议。并邀请他们参与到决策当中来。在培养人才引进人才的同时，也不应忽略社会上的闲置资源。尽可能多的吸引志愿者加入我们，可以帮忙照顾老人，也可以准备文娱表演等，让老人能够得到全方位的生活照料和精神慰藉。

结语
农村人口老龄化趋势的增强是我国农村养老模式创新的挑战也是机遇。虽然目前我国现有的农村养老模式已经跟不上时代的步伐，但是我国各方力量包括政府、个人和第三部门等都在积极寻求和探索其解决之道。
我国农村养老模式创新过程当中出现了许多问题，也有许多阻力。但是只要尽快健全农村养老的各项法律法规，制定和完善各项养老制度，为我国农村养老模式的发展创新指明前进的道路，提升自身的创新能力，我国农村养老模式创新的发展一定能够顺利推行。
我国有些地方已经率先进行了大胆试验。如青县的合作养老模式、松阳县的宅基地换养老模式、肥乡的互助养老模式等等，他们都是从当地的具体情况出发，找到了适合自己的农村养老模式。这些成功的探索案例可供我们借鉴，但并不适合照搬。各地应积极向这几个成功的案例学习，探索适合自己的发展道路。
参考文献（略）