天河区外来工子女义务教育的政府作用研究

第一章 绪论

1.1 选题背景
随着广州市经济社会发展和城市化进程的推进，以外来工为主体的流动人口大规模涌入城市。作为广州市最发达的城区之一的天河区，是我市中心商业城区，外来人口的流入已经成为一支庞大的队伍，成为天河区人口总量增长的主要因素，同时，外来工这类群体对城市的公共产品服务需求也日益增多，尤其是对城市义务教育资源的需求。各级政府如何满足外来工子女接受义务教育的需求，已成了天河区都亟待解决的问题，正考验着天河区各级政府职能部门的公共管理能力和服务水平。而要想真正解决这一问题，政府必须发挥其主导作用，认真贯彻落实好外来工子女教育的相关政策和措施。
我国义务教育制度的确立，体现了社会教育体系的重大改革和教育体系制度框架的进一步完善，但是该制度的在实施中却出现一些与政策设计初衷相违背的现象。在义务教育出现的诸多问题中，最初外来工子女教育问题并没有列入政府的政策制定日程，最先进入政府决策视野是由于一场民工潮引发的交通和治安问题。从通过《义务教育法》到出台《教育法》，近10年来国家行政部门颁布了一百多种政策法规，但并没有制定一个针对城市外来人口子女义务教育问题的法律法规。目前外来工子女义务教育“上学难”、“上学贵”的现象已经带来了一定的负面影响，政府如何采取有效做法，切实解决外来工义务教育工作中存在的问题，是实现社会和谐稳定的迫切需要。
笔者选择“天河区外来工子女义务教育”为研究对象，主要出于以下因素的考虑，一是天河区是一个外来工聚居区，目前已有大大小小 20 多个外来民工聚居区，这些家庭居住环境和经济状况直接影响着外来工子女的受教育状况；二是通过对天河区外来工子女教育现状的研究，提高地方政府及相关职能部门的公共治理水平，为天河区地方政府解决外来工子女的义务教育问题的公共决策提供理论参考。因此，笔者希望通过对天河区外来工子女教育问题的研究，有利于进一步优化整合天河区地方各级政府资源和社会资源的配置，并形成合力。

1.2 选题意义
1.2.1 理论意义
第一，有利于完善教育公平理论等相关理论。教育公平是社会公平不可或缺的组成部分，它是公平概念在教育领域的延伸和体现，内容包括起点公平、过程公平和结果公平。教育公平实质上是对弱势群体更多的关注和帮扶，目前教育理论界一般着重于教育公平的社会问题分析，对微观教育公平的研究却略显不足，例如城市外来工子女就学难问题，实际是一种教育权利的贫困，对外来工子女及其转化的相关研究是对教育公平理论的进一步完善。
第二，有利于为地方政府解决外来工子女义务教育提供理论参考。外来工子女义务教育的相关的理论研究大多数是从教育学、社会学、人口学的角度去探讨，很少将理论本土化，并应用于实际。本文从政府作用理论角度探讨天河区外来工子女的教育现状，进而为地方政府解决外来工子女的义务教育问题提供了理论参考。
1.2.2 现实意义
第一，促进教育公平，保障外来工子女接受义务教育的权利。教育公平是最基本的公平，所谓“授人以鱼不如授人以渔”，教育对于改变外来工及其后代的贫困处境起着根本性的作用。在如今的社会主义制度下，随着外来工物质生活和思想意识水平的不断提高，义务教育中“不公平”更显突出。外来工群体也从未停止过追求教育公平的脚步，对教育公平表现出前所未有的关注。作为教育产品的供给者，政府教育行政部门直接决定教育的发展，甚至是教育公平实现程度，所以人们在义务教育公平上对政府有了更高的期望。希望通过本课题的研究，有利于保障外来工子女与当地户籍学生享受同等待遇，促进教育公平的实现。
第二，为各地地方政府解决外来工子女的义务教育问题提供决策参考。本课题通过调查分析天河区现阶段外来工子女义务教育中政府作用的现状，剖析政府在外来工子女义务教育中存在的具体问题，并深入分析其原因的基础上，提出解决外来工子女的义务教育问题的针对性和可操作性的对策建议，从而为天河区和其他地方政府解决外来工子女的义务教育问题提供决策参考。

第二章 基本概念和理论

2.1 基本概念
2.1.1 外来工及外来工子女
进城外来工不等同于一切流动群体，它指从农村进入城市工作，且在流入地有相对稳定居住地的农村人口。从职业上看，他们是在城市从事第二、三产业的工人，已不再是从事农业生产的农民；从身份上看，他们的户口仍在农村，仍然属于农民。本文倾向使用“外来工”一词，而不用带有歧视性的“农民工”一词。
外来工子女群体概括为两大类别：一是留守在农村儿童（也称留守儿童）；二是随父母进入城市的流动儿童。文中进城外来工子女主要是指城市流动儿童，具体研究对象是指年龄在6-14周岁（或7-15周岁），处于义务教育阶段，并随父母或其他监护人从农村到城市或其郊区且居住半年以上的有学习能力的儿童少年。
2.1.2 义务教育
义务教育是一个国家的重要战略选择，是面向全体适龄儿童（包括外来工子女在内）的国民素质义务教育，对于提升全体国民素质，提高我国人力资源质量和国际竞争力的重要意义不言而喻。1986年国家颁布《中华人民共和国义务教育法》明确提出保障适龄儿童和少年接受义务教育的权利，规定义务教育的性质、入学年龄、学制、教育方针、实施步骤、财政经费、办学条件、师资等。2006年新修订的《义务教育法》也明确规定保障适龄儿童、少年受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，以上规定都反映了我国义务教育法立法的本质，将在相当时间内对我国义务教育发展起到规范保障和保驾护航的作用。
2.1.3 政府作用 所谓政府作用，即政府和市场的关系问题。长期以来，政府与市场的关系都是国内外研究所关注的焦点，政府和市场是资源配置的两种基本方式，在促进经济增长和社会稳定等方面都扮演着不可替代的角色。从20 世纪70年代中期开始，伴随着新古典主义的复兴，发展经济学家们反思由于政府干预过多造成的非市场失败，转而主张有限的政府作用和有限的干预。“党的十八大”后，我国正处于重要经济转型期，探讨政府作用的相关理论并加以借鉴，对于完善市场机制、推进政府机构改革和建立“小政府大市场”机制具有重要现实意义。

2.2 相关理论
2.2.1 公共产品理论
从经济学的角度来讲，教育是一种准公共产品，具有非竞争性和非排他性特点，一般由政府或其他公共部门提供，尤其是政府部门。具体内涵包括：首先，由教育带来的社会公共受益无法分割，只能由全社会共同享有，外来工子女在义务教育阶段也应该同样享受国家提供的公共教育产品；其次，在教育存量既定的情况下，个人消费教育并不妨碍其他人对其同时消费，增加教育消费者的边际成本为零。任何一个小学生、初中生都不能排除其他适龄孩子在消费机会和消费质量、数量上享有同等的权利，这是由国家义务教育法保障的；最后，在技术上无法将没有为教育提供费用的一国公民排除在该国教育社会受益范围内。因此，教育具有公共产品的属性，义务教育则更为明显，而且教育是具有正的外部效应的产品，不仅能促进社会经济增长，增进社会民主，还能加强社会凝聚力、减少犯罪。当前义务教育问题矛盾重重，由于数量庞大会产生拥挤效应，使就学带有明显的竞争性，因此义务教育作为公共物品的属性对政府作用的发挥的要求是毋庸置疑的。
义务教育本质上是一种公共产品，在这种产品的供给上，政府必须居于主导地位。公共产品供给出现问题，说明政府没有很好地履行其职能。因此，保障外来工子女受教育权利，保护城市弱势群体，是政府的一项基本功能，有利于从根本上摆脱外来工子女义务教育困境。
2.2.2 教育公平理论
教育公平是我们人类一直以来追求的理想，是经济、政治领域的平等权利在文化教育领域的延伸，作为一种价值判断，是一个“规范性概念”，现已越来越多的被专门用作评价社会制度的一种道德标准，被看作社会制度的首要价值。二十世纪六十年代以来，经历世界性的教育改革浪潮，教育平等已经成为全世界所有国家和一国国民最关心的问题，我国古代教育家孔子提出“有教无类”的思想，法国思想家卢梭主张“教育机会人人平等”。18世纪末，一些西方国家将教育公平的思想转化为法律，通过立法保障公民受教育的权利，在破除了身份制、等级制等的限制之后，平等接受教育权利作为现代教育的基础价值之一，教育已不再被看作是少数人（贵族）的特权，是一种基本人权。
从资源配置的角度来说，教育平等的实质就是政府作为资源配置主体对全国范围内的教育资源进行统筹规划、合理配置，确保各阶层受教育群体和个体的受教育权利相对平等。针对外来工子女这样的弱势群体，国家应遵守公共教育资源从富裕流向贫困的原则，具体说就是公共教育资源应向处境不利的儿童倾斜，这才是教育公平的现实表现。

第三章 天河区外来工子女义务教育中政府作用现状................19
3.1 天河区外来工子女义务教育概况................19
3.1.1 天河区外来工基本情况.....................19
第四章 国内外地方政府解决外来工子女义务教育问题及其经验借鉴............................35
4.1 国外政府解决流动人口子女义务教育问题及其经验借鉴...................................35
第五章 优化天河区外来工子女义务教育中政府作用的对策建议.....................42
5.1 完善以公平为导向的外来工子女义务教育政策.....................42

第五章 优化天河区外来工子女义务教育中政府作用的对策建议

在过去的十几年中，天河区外来工子女的升学问题始终没有解决，这个问题只是刚开始纳入政府的解决方案中。何时能够真正使这些随迁子女能够实现平等享受教育目标，仍需要天河区政府和社会的共同努力，要求天河区政府能够加大对外来工子女教育问题的重视，以及采取更有效更积极的措施和政策来保证未来外来工子女仍能够持续顺利接受义务教育。

5.1 完善以公平为导向的外来工子女义务教育政策
义务教育作为有积极外部效应的公共产品要求政府要么通过直接的教育生产推进教育外部效应的产出，要么通过补贴教育的直接生产者。在教育的供给上，民办教育和社会力量办学能够较好的解决效率问题，却不能解决好公平问题。因此，只有政府发挥主导作用，对收入和财产再分配，才能打破教育中的“马太效应”，保证教育的协调发展。
5.1.1 以教育公平原则为政策导向
建立公平、公正的外来工子女受教育的政策制定和制度安排。（1）以公平的原则对待外来工子弟学校。政府给予民办教育一个良好的生存与发展空间，平等看待外来工子弟学校与公办学校，使民办教育真正成为科教兴国的重要力量。在外来工子女教育工作的实际工作中，政府要给予民工子弟学校教育真正的国民待遇，充分认识民办教育在满足社会多样化、多层次需求中的地位与作用；同时为推动教育机构内部运行机制改革和教育管理体制改革，充分挖掘社会资源潜力，减轻政府财政教育经费压力，努力形成公办教育与民办教育共同发展格局。（2）以公平的原则对待外来工子女。虽然公办学校的借读费基本取缔，学费也较为合理，但与当地学生的收费仍然有所区别，必须消除基于社会对外来工的歧视偏见的既得利益的不公平限制。

结论与展望
外来工子女教育问题不仅仅是关乎到弱势群体效应问题，它对我国的义务教育体制、户籍制度及有关法律法规体系改革提出了更高的要求，也向政府提出了发挥积极作用的新挑战。解决天河区外来工子女教育问题意义重大，但是完全依靠外来工自身的努力是很难实现的，需要区政府、社会力量的高度重视和大力支持，其中政府的责任尤为重要。
本文研究的贡献在于深入剖析天河区外来工子女义务教育中政府干预的方式和成效基础上，参考借鉴国内外在外来工子女教育方面的宝贵经验，并结合具体案例论证，继而提出政府在解决外来工子女义务教育问题中应该承担着什么样的责任，最终政府要采取什么方法才能更好地解决外来工子女教育问题的针对性建议。
第一，强化天河区政府在外来工子女教育中的主导作用。必须完善法律法规保障制度，合理配置义务教育资源，形成公办学校挖潜与扩容并举，提高各类学校的办学能力，吸纳更多的外来工子女；推进户籍制度改革，扫清制度障碍，统一协调各级政府在外来工子女教育各环节发挥的具体组织职能。
第二，建立中央、省市（区）、流入地与流出地政府之间公平合理的经费分担责任机制。明确清晰的资金投入机制，将外来工子女教育的财政经费落实到实处，以减轻流入地政府的财政负担，并广泛调动流入地政府的积极性。
第三，规范引导社会力量办学，营造公平的竞争环境。要增加对民工子弟学校的政策和财政扶持力度，给予民工子弟学校“国民待遇原则”，还要建立民工子弟学校的绩效评估督导机制。
第四，建立统一的电子学籍信息化管理平台。构建一种流动人口教育的动态数据监测系统，以确保教育主管部门能够全面掌握适龄非户籍外来工子女的教育信息。
第五，放宽外来工子女义务教育入学的准入制度。另外，建立社会救助机制并引导积极的社会舆论环境，形成全社会帮助外来工子女义务教育的良好人文关怀氛围。
根据以上的对策分析，可知解决外来工子女义务教育问题作为一项多元化、综合性的社会系统工程，正确规制政府行为是决定义务教育市场达到效用最大化的重中之重。明确政府在外来工子女教育的角色和定位，明确市场与政府的职能分工，引导政府行为
遵循市场规律进行宏观改革。因此，各级政府特别是流入地政府站在贯彻“科学发展观”的战略高度，构建一种各相关职能部门共同解决外来工子女义务教育问题的分工协作平台，努力打造与天河社会经济相匹配的优质教育体系，切实有效解决天河区外来工子女义务教育的数量和质量问题，为“幸福天河”增加内涵。
参考文献（略）