城市拆迁中的社会冲突与公众上访

一、城市拆迁分析的理论基础

1.1 公共利益的界定
1.1.1“公共利益”的概念
公共利益无论是在理论上还是实践上都是一个非常重要的概念。由于“公共利益”有着丰富的内涵，要给出一个详细而又明确的解释就显得尤为困难。不同的学者给出的对“公共利益”的理解也有所不同。陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。这一概念，其内容的不确定性主要体现在两方面：1、利益内容的不确定性。所谓利益，它包含了利益主体和利益客体，多重化的主体就有着多重化的需求与偏好。对利益主体和利益客体间的关系，不同的理解使得利益的内容就出现了相应的变化。由此可见利益具有极强的主观性，很难有一个统一、具体、固定的标准。2、受益对象的不确定性。洛厚德将公共利益界定为“一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”，提出了界定受益对象范围的地域基础标准。纽曼在其基础上去掉了地域性因素，提出了公共利益是“一个不确定之多数成员所涉及的利益”，指出公共利益的概念应该由受益对象的多少来决定，而索拉夫则认为，“公共利益的正当性并不取决于受益者的人数，而是取决于优先的理性或明智要求”……比如,当土地的征用是为了满足大部分人享受的那些奢华的休闲娱乐而牺牲掉少数居无定所的贫困人口的利益时，此时的土地征用就已失去了公共理性和公共价值的支持，因而也就失去了公共利益本身的性质。这表明，公共利益已从最初重视量的需求向了重视质的需求发生转变。
尽管如此，我们还是可以从各学者的研究中找出公共利益的一些共通之处：（1）公共性。即公共利益属于集体利益，不应该由某个主体所垄断，而是应该让所有利益相关者共同分享。（2）发展性和开放性。公共利益与社会经济状况息息相关，随着时间和空间的变化，公共利益的内容也不断发生着改变，因此公共利益是一个历史范畴。（3）等级性。按照公共利益对社会发展和对公民权利保障的不同而划分不同的等级。公共利益越重要，则越居于上位。当不同的公共利益发生冲突时，则优先考虑处于上位的公共利益。当然在协调的过程中，根据情况也可对处于下位的公共利益进行适当的照顾。
总之，不管是从利益内容的角度出发，还是从利益公共性的角度的出发，公共利益的内容都不是一成不变的，相反，它一直处于不停的变化和发展中。这要求人们必须结合特定的时代背景和当时的社会的发展水平，才能对公共利益有着更全面的理解与判断，并能从变化与发展的角度来做出相应的解释。事实上，从公共利益内涵以及人们对它的认识的变化中，可以看到一些公共政策以及相应的政治过程的发展轨迹。

1.2 城市拆迁分析的相关理论
1.2.1 社会冲突理论
在有关社会冲突的理论中，对冲突的功能的理解是最主要的内容之一。科塞提出了冲突的五项正功能，而冲突是正功能还是负功能，一方面要看冲突的性质，另一方面要看社会群体或者社会系统的内部结构。外群体冲突总体上有利于该群体内部的整合与团结，但如果内部缺乏团结在面临冲突时可能内瓦解。由此科塞提出要建立完善的社会安全阀制度，一方面可以缓解积压已久的不满与愤怒；另一方面统治者可以借助这一通道深入民众，体察民情，了解各种社会信息，对一些突发事件能及时作出调整和处理，避免社会结构被破坏。总的来看，社会冲突既具有正面的积极意义，也会产生负面的消极意义。一些中国学者，如于建嵘，将社会冲突划分为“非对抗性冲突”与“对抗性冲突”两类，它们在功能上正好对应着积极的和消极的两个方面。对于一些类型的社会冲突所表现出来的正面价值，有的学者用“无直接利益冲突”来加以描述，并认为中国大多数的公众抗议行为就属于这样的社会冲突。
1.2.2 博弈论
在城市拆迁政策中，到处存在着多种利益主体之间的博弈，包括政府、开发商、和被拆迁居民，等等。然而，实际的博弈过程，并不容易观察、认识和分析，这是因为中国的政策过程存在着相当程度的封闭性。这给运用有关的博弈论来分析这些政策现象和过程，显得极为困难。尽管如此，这并不能否认博弈现象的存在。因此，严格意义上来说，博弈论可以成为解释城市拆迁中的利益矛盾和社会冲突的很好的理论工具。尽管本文并没有从博弈理论的角度进行分析，但会在案例的分析中引用到一些类似的观点，因此，在此梳理一下这个理论模型的一些要点，依然是必要的。

二、城市拆迁中的社会冲突与公众上访：常州市案例分析

2.1 拆迁中的社会冲突与公众上访：现状分析

2.1.1 常州市拆迁的现状
根据《常州市城市总体规划》（1998－2014 年），城市规划的主要范围为市区，周边的城镇也逐渐纳入了常州的市的管辖范围。常州城区面积覆盖约 290 平方公里。对于城市大型的基础设施由常武地区统一规划，而旅游景区等则按市行政区统一规划。按照城市发展的要求，常州市的发展空间规划为“发展南北，开发江边”。因为常州的城市结构布局由中心主城区和东、北两个发展区域共同构成了一个 L形。考虑到南面和西面新城区的建设和发展，常武地区的发展总格局则为主城区和其他城区外分区共同构成，形态如同一个十字。常州市主城区以老城区为核心，土地总面积约 162 平方公里，现在人口达 89 万人，建设用地约为 77 平方公里。各分区的人口和建设用地近几年也一直在持续增加，可见，随着常州市经济的快速发展，城市化脚步的进程的加快，导致城市建设用地的总体规模在扩大。这就导致了常州人口过于密集，人多地少成为了常州市民普遍担心的问题。随着改革开放的深入发展，城市规模不断扩张，为了满足开发区建设等需要，城市房屋拆迁规模大幅度增加，因此人和地的矛盾就显得尤为突出。

据统计，1991—2000年10年间常州市拆迁居民共计30480户、拆迁面积127.25万平方米，年平均工作量为 12.5万平方米；而 2001—2003年不过三年时间，常州市完成拆迁居民就已达到 10059户、拆迁面积 95万平方米，年平均工作量为 31.5万平方米，比前 10 年年平均完成工作量增长 253%。城市各区的拆迁面积几乎都有百万平方米，拆迁规模前所未有的巨大，达到了常州历史之最。
2.1.2 常州拆迁引发的信访情冴统计
常州市一直非常重视信访工作，为了能够更好的切实的为公众服务，信访部门出台了如下工作细则：1、坚持分级负责，强调“一岗双责”。2、各国土所所长总体负责辖区内的信访工作，是信访工作中的第一责任人。3、各领导要注意下到基层，深入群众，重视群众反映的意见和问题，做好与群众间的良好沟通，将解决方案落到实处。4、一般信访的答复时间为 5 个工作日；重要信访的处理时间为 7个工作日；需要上级转办的信件10个工作日内必须完成提交工作。通过信访局对近几年的有关土地管理，房屋拆迁的信访进行了大致的汇总，表格如下：

从表 3.1 可以看出，近年来常州市因城市房屋拆迁、土地管理问题到市区信访呈明显的上升趋势。

2.2 拆迁引发冲突的根源：溧城镇拆迁案例分析
2.2.1 溧城镇拆迁案例的始末
溧城镇拆迁案例的始末
为了对引发拆迁冲突的根源作出更好的探究，笔者对常州溧城镇拆迁事件进行了走访，希望能从了解到的情况中找出问题所在。 2009 年开始，常州溧城镇的西片就开始大规模进行房屋拆迁
2009 年 10 月28 日，溧城镇召开拆迁大会，宣布常州溧阳城区以南 7800 亩的土地，按照溧阳市政府规划，将全部变为商业，住房用地。并声称拆迁得到江苏省相关文件的批复（当地居民并未看到省国土资源厅关于 7800 亩土地的批文）。此次拆迁共涉及 15个行政村的拆迁，计划要在 2010 年 6 月 15 日之前全部拆迁完毕，这在常州溧阳拆迁史上号称规模巨大，甚至在国内也堪称伟大的拆迁工程。（至今未见国土资源部的批文）。
接着，在居民不知情的情况下，溧城镇政府早期就派人对各居民家的房屋面积、装修情况进行了摸底调查。几个月后，连口头评估通知都没有（按照法律规定评估应为双方委托），拆迁公司就称房子都已评估好，还做好了相关的评估报告。由于当地居民的房子大部分都是在 1990年—2004年盖的，一般都是砖混结构的楼房（也有框架结构的），按照房地产评估报告上的评估价格，大部分房子均价在 350元每平方米左右（这样的价格按照市场标准与盖房的成本相差甚远），而与规划区周围的已建成小区的均价（5000元/平方米）相比，这样的拆迁补偿就更显荒唐。
随后还没等看到所谓补偿安置房的图纸，优先选房的通知接踵而至。通知上称，安置房价格为500 元/平方米，每个有当地户口的居民可享受40平方米，凡在规定时间拆迁的居民则奖励 10平方米。按此价格算，被拆迁户如果想要住上安置房，在失去房屋的情况下，还必须要倒贴钱。
有的被拆迁户受到拆迁公司越早腾空越早选房的蛊惑，和拆迁公司签了腾空协议。协议一旦签好，拆迁公司就立刻将房屋拆除，由于正式合同还未签署，拆迁公司的非法拆迁让大家始料不及。看着自己的房子转瞬变成了废墟，被拆迁户们只能坐在废墟上嚎啕大哭。房子拆了，过渡费补贴却迟迟不得到位，所谓的安置房也没有影子，导致很多被拆迁户流离失所。

三、城市拆迁中引发社会冲突与公众上访的原因探析 ........... 26
3.1 我国城市拆迁主要存在的问题 ........................ 26
3.1.1 拆迁中的政府行为存在问题 ................... 26
四、化解城市拆迁中社会冲突与公众上访的途径 ................ 36
4.1 化解拆迁冲突的途径 ........................ 36
五、结论与展望 .................... 46
5.1 研究结论 ..................... 46

四、化解城市拆迁中社会冲突与公众上访的途径

4.1 化解拆迁冲突的途径
对于社会冲突，政策主体和政府部门必须转变相应的观念，不能抱着传统的观念不放，视冲突为洪水猛兽，将任何利益上的分歧和对立，都看成是有损于社会稳定的因素。相反，应该认识到，社会冲突的产生是有政策和制度上的根源的，而冲突一旦产生，如果得到有效的规范，它能够产生正面的建构功能，有助于我们反思政策，有助于我们改进制度，从而更好地实现公共利益。
4.1.1 正确定位政府的职能和角色
政府在城市拆迁中的多重角色给城市拆迁不可避免的带来诸多问题。但不管政府扮演的是什么角色，都应将公众利益放在首位。因此政府在定位角色的时候，必须围绕着公众利益来进行。政府在城市拆迁中的职能和应然角色：
（一）弱势群体的保护者
城市拆迁中，有一部分的被拆迁的弱势群体，经济收入相当微薄，有的还要靠政府发放的低保才能维持生计，他们一直生活在社会底层，没有足够的话语权，如果要想依靠个人能力来保障自身的权益就显得十分困难。因此，弱势群体需要得到政府更强力的保障，需要得到政府更多的关心和救助。公益性拆迁中，政府应优先照顾被拆迁者中的弱势群体，提供他们基本的生活保障和就业机会；而面临商业拆迁时，政府应成为他们与开发商之间的桥梁，建立双方的沟通渠道，努力为弱势群体争取更多的利益，并认真监督拆迁补偿和安置的落实情况。

五、结论与展望

5.1 研究结论
（一）本文以常州市的房屋拆迁的一些基本情况为具体的案例，试图来分析由此而引起的社会冲突及其意义。这个问题，既是中国政策实践和政治过程中的一个现实课题，也是学术研究的一个重要主题。与大多数拆迁案例一样，常州市的政策行为是引起社会冲突的一个根源，而对社会冲突的理解和看法，以及由此所作的一些政策和制度安排，并不能有效解决社会冲突。
（二）在中国很多地方政府的实际政策过程中，城市拆迁所引发的矛盾和冲突，实际上是公共利益及其实现方式所面临的困惑与矛盾。
从理论逻辑上来说，公共利益是很难界定的概念。而在现实的公共政策过程中，作为政府行为的指南，以及作为对政府政策行为的合法性证明，公共利益的界定、实现形式也存在着很大的不确定性和困难性。在利益分化的大背景下，地方政府在拆迁政策行动中，往往没有合理合法地去定位政府自身利益与公共利益、公共利益与个人利益、政府利益与个人利益等之间的关系。结果，很多政策行为虽然是以公共利益的表面形式而出现的，但通常却不是对这些分化的利益进行协调和妥协的结果。在这个过程中，公众的个人利益受到了很大的损失。他们在界定公共利益的实际政治过程中，总是处于弱势的地位，这种弱势地位既体现在拆与不拆的博弈中，也体现在前一个博弈失败后就补偿而进行的谈判和博弈中。由于改革开放以后，公众作为财产权和利益主体的地位从政治上和法律上被确立了起来，因此，以牺牲公众的合法权益为代价而形成的所谓公共利益，显然不是健康的和合理的公共利益。所以由此引发公众的抵制和抗争，便不可避免。人们在常州市和其他地方所看到的公众抵制政府的拆迁行为中，就可以看到社会冲突产生的必然性。
因此，对这样一些类型的社会冲突的理解，必须被置于对公共利益及其面临的困境的框架之下。公众对政府征地和拆迁行为的抵制与抗争，既是维护自己利益的需要，实际上也是公众对不合理和不健康的公共利益所作出的反应。
参考文献（略）