云南民族地区政府对非政府组织的管理研究

第一章 非政府组织在云南的发展

第一节 非政府组织的概念、分类及特征
一、非政府组织的概念
非政府组织的兴起，现在一般都认为有这么几个理论：（1）.市场失灵和政府失灵理论，这个理论将非政府组织视为在公共服务供给过程中“市场失灵”和“政府失灵”的共同产物。这个理论认为“市场和政府提供的‘公共物品’不管个人有没有付费，都可以享用产品”。由于公共产品的主要特征“受益的非排他性”即：任何人消费公共产品都不能不排除他人消费。这样的条件下很容易导致公共服务提供中“搭便车”现象的出现。这时就需要政府的干预，但是政府作为公共产品的主要生产者和提供者也有着自己无可避免的局限。即在民主社会中，政府只会生产和提供能够为当局者赢得大多数选票选民支持的公共产品。这就会产生一部分选民得不到他们想要的公共产品。非政府组织的出现，就是为了填补这些不足的。（2）公民社会理论。“所谓公民社会理论，是以社会应独立于国家而存在或国家与社会应分离的思想为理论基础，是西欧和美国资产阶级反对专制主义国家和重商主义国家，用以捍卫个人自由和权力的重要武器。”该理论认为任何公民都可以在官方的政治领域和正式的市场经济领域之外自由讨论各项公共事务、都可以自主从事自己喜欢的社会活动以及自主自愿地进行结社活动而不受其他外界力量的干预。它认为公民社会是政府和市场之外一切民间组织的总和，这些组织都是以组织成员的自愿合作和公共宗旨为基础建立的，它既提供了公民参与公共活动的机会，也体现了公民社会的价值。
那么到底什么是非政府组织呢？关于什么是非政府组织，在国际上的定义和国内的定义不尽相同，以至于在称谓上都有所差异。例如“非政府组织”、“第三部门”、“慈善会”、“志愿者协会”、“社团组织”、“民间组织”、“基金会”等。由于表述的背景、主体、环境的不同而导致了称谓有所差异，但是它们涵盖了政府和营利组织之外的一切社会和民间组织。

第二节 非政府组织在云南的发展
一、非政府组织在云南的发展历程
云南的非政府组织的发展历程与非政府组织在中的发展历程大体上是相同的，都有较为的鲜明的阶段性特征。与非政府组织在中国的发展历程分为三个阶段略有不同的是，非政府组织在云南的发展可以大致分为两个阶段，即：改革开放以前和改革开放之后。
第一阶段是从新中国成立到1978年，是非政府组织在云南较为曲折的发展时期。在这段时期内，非政府组织在云南的发展主要经历了两个截然不同的发展阶段。首先是新中国成立到1966年，这是非政府组织在云南的初步发展的时期。根据国务院在上世纪五十年代年制定的《社会团体登记暂行办法》和上世纪五十年代年制定的《社会团体登记暂行办法施行细则》的相关规定，云南省民政厅将当时活跃在云南的非政府组织作了一定的分类，那就是：人民团体、学术团体、宗教团体和其他共四类。而在云南省很快就登记了一批适应云南省发展的学术性、专业性的社会团体，为云南的社会和经济发展做出了应有的贡献。在一段时间相对平缓的发展之后，在1966年—1978年之间，非政府组织在云南的发展进入了一个停滞期。1966 年“文化大革命”开始后，中国的社会主义民主和发展建设遭到严重的破坏，全国各类社会团体陷入瘫痪状态，社会团体登记工作因此停顿。在全国非政府组织都陷入瘫痪状态的情况下，云南的非政府组织也停止了自己的一切活动，非政府组织的登记工作也随停顿。非政府组织的发展受到严重的破坏。
第二阶段是 1978 年改革开放后的快速增长时期。随着 1978 年我国改革开放的开始，中国的社会管理体制改革和中国的经济体制、政治体制改革一同被推进和深化。公民社会的理念渐渐得到中国的人民的认同，非政府组织在云南的发展也如同雨后春笋般的不断涌现。而在这一时期中非政府组织在云南的发展可以2000年为分界点，又可分为两个阶段。一是1978年至1999年，在这段时间内，由于改革开放为全国的非政府组织的发展提供了契机。云南的非政府组织也开始复苏和发展。1990 年，云南省全省共有非政府组织还只有 247 个，同年，云南省恢复了非政府组织的登记管理工作，到了1999年底，云南全省的非政府组织共 4155 个。二是 2000 年至今，这段时间云南的非政府组织发展迅猛，全省登记的非政府组织从1999年底的4155个增加到了2010年的12395个，而且还在不断的增长中。

第二章 云南民族地区政府对非政府组织的管理及存在的问题

进入新世纪以来，政府部门与非政府部门之间的合作的项目越来越多。而云南由于其特有的地缘、人文、自然条件等优势。又促使更多的非政府组织将目光投向了这片中国西南的热土上。又因为非政府组织活动的特殊性，就需要当地政府部门既要能够以一种“扫径以待”的姿态来欢迎非政府组织的活动，又要能够对这些组织进行适当的管理。那么非政府组织为什么需要管理呢？地方政府又是怎么进行合作和管理的呢

第一节 云南民族地区政府对非政府组织的管理
一、云南民族地区政府对非政府组织管理的法律框架
在讨论非政府组织时，“合法性”是一个绕不过的话题。学者谢海定认为，“‘合法性’就包含有‘合法律性’之意，即一个行为或者一个事物的存在符合法律的规定。”笔者认为，非政府组织的合法性就符合这一观点。因为在无论是国际上，还是在中国的相关法律或规定都充分体现了这一点。而云南民地区非政府组织管理的有着自己的法律依据，其主要框架为：

（一）在国际上，联合国大会全体会议在1948年12月10日通过的《世界人权宣言》的第 20 条明确规定“人人有权享有和平集会和结社的自由”②，这个宣言很好的保护了个人的结社自由权力。虽然《世界人权宣言》并不具备强制性，但它对国际上非政府组织的发展有着极其重要的影响。而在上世纪七十年代生效的《公民权利和政治权利国际公约》中第22条规定“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。”则进一步为非政府组织的发展提供了支持。除此之外，世界上很多国家都有相应的法律规定来支持或者是管理非政府组织的发展。例如：日本在《民法典》中对社团法人的设立做出了相应的规定之后，又颁布了《促进特定非营利活动法》来为本国的非政府组织的活动提供法律保障。俄罗斯1995年颁布的《社会团体法》规定了俄罗斯社会团体的定义、组织形式、活动范围、管理机构、基本限制等。德国制定的《德意志联邦共和国基本法》第 9 条规定了“所有德国人都享有结成社团和团体的权利”。 韩国也在1972年颁布了《非营利机构成立与运作法案》；新加坡 1966 年颁布了《社团法》；拉脱维亚的《拉脱维亚公共组织及其组织的联合法案》等。

第二节 云南省地方政府对非政府组织的管理方式
随着我国非政府组织在云南省活动的数量不断上升、活动领域不断扩大，各个地方政府对非政府组织的管理变得越来越重要。作为一个民族地区的政府，必须对非政府组织从登记到其开展活动最后到注销都要进行相应的管理。所以，对地方政府来说，非政府组织的登记、变更以及注销的管理；非政府组织开展活动时的资金来源管理和所筹集的资金的去向管理；非政府组织管理方面的法律法规条例等的颁布；非政府组织税收的管理就构成了地方政府部门对非政府组织管理的内容。
一、相关管理的部门的设置
我国政府部门对国内活动的非政府组织的管理实行的是“双重管制”，即：非政府组织筹备、成立的登记部门—-各级民政部门和直接管理和监督非政府组织活动开展的业务主管单位。在各地政府部门对非政府组织的管理中，首当其冲的就是办理非政府组织的登记。随着《民办非企业单位登记管理暂行条例》的颁布和新修订的《社会团体登记管理条例》的发布，以前分散在不同行政管理部门的社会组织管理登记权限渐渐归由民政部门统一管理。根据我国《社会团体登记管理条例》规定，民政部和县级以上各级地方人民政府民政部门是当级政府管理非政府组织的登记机关。与此相对应的是，民政部专门设置了一个部门—-民间组织管理局，各地民政部门也纷纷设立民间组织管理办公室或民间组织管理股来审批非政府组织的登记。接着就是业务主管单位，在非政府组织向当地民政部门申请登记之时，其登记申请表上必须要注明业务主管单位，也就是当一个非政府组织登记完成后，该非政府组织的业务主管单位就开始对该组织履行项目、活动的管理和监督职责。主要包括：监督，引导非政府组织遵守国家的法律、法规和相关政策，并根据非政府组织活动章程进行活动；协助有关部门查处社会团体的违法行为。例如：云南省大理白族自治州洱源县老年人体育协会的《社会团体年度检查报告书》中就注明了业务主管单位为洱源县文化体育局和洱源县广播电视局。而在此过程中，业务主管单位是不得向非政府组织收取费用的。此外，在云南边境地区若涉及到国际非政府组织，管理部门还会涉及到当地政府市/县委组织部、外事局和政法委、当地公安机关或边防武警支队等部门。

第三章 优化云南民族地区政府对非政府组织管理的建议 .......41
第一节 宁夏回族自治区对非政府组织管理的经验与启示..............41
一、宁夏回族自治区政府对非政府组织的管理创新.........................41
二、对云南省民族地区政府对非政府组织管理的启示.................43
第二节 优化云南民族地区非政府组织的管理的建议..................44

第三章 优化云南民族地区政府对非政府组织管理的建议

就近几年来看，云南省内民族地区的非政府组织无论是在数量规模、组织的质量和发挥的作用上都取得了非常大进步。这就要云南省内民族地区政府部门不断调整思路、开拓创新，在管理的方式上和制度的设置上进行大胆的探索和实践，使得非政府组织在民族地区的社会稳定及和谐发展上发挥更为积极和重要的作用。前联合国秘书长安南曾经认为非政府组织的迅速崛起和全球化是影响未来全球发展的五大因素之一。因此，我们必须坚持科学发展观，积极转变思想观念，要深刻认识到非政府组织在我国发展的必然性和必要性，同时也要认识到管理好非政府组织的重要性。

第一节 宁夏回族自治区对非政府组织管理的经验与启示
一、宁夏回族自治区政府对非政府组织的管理创新
近十几年来，作为少数民族自治区政府，宁夏政府对非政府组织的管理不断的规范、完善和提高，宁夏的非政府组织发展也非常迅速。根据相关的统计资料显示，2003年-2009年的6年中，宁夏回族自治区的各类非政府组织从458个增加到 16520 个。2009 年全省非政府组织拥有专业和兼职从业人员约为 5.5万人。宁夏回族自治区政府对非政府组织的管理主要是从管理的政策创新和改革社区非政府组织管理模式两方面进行的。
一）非政府组织管理政策的创新
在对自治区非政府组织的管理政策上，宁夏自治区民政厅在2008年接连制定了《关于进一步加快培育发展城乡社区非政府组织的意见》、《关于城乡非政府组织登记备案有关问题的通知》和《关于加快社会中介组织发展的意见》等政策文件。在这些文件中，主要有两方面的政策创新。
1、设立发展重点，进一步开放非政府组织活动环境。在《关于进一步加快培育发展城乡社区非政府组织的意见》中，宁夏回族自治区民政厅提出了“党的领导”、“自愿参与”、“以人为本”等发展非政府组织的基本原则，并设置了“每年培育发展五个以上社会组织的”①总体目标。而在其他两份文件中，民政厅提出重点培育和扶持社会服务、科技、信用服务和经济服务几大类型的非政府组织。

总结
就近几年来非政府组织在云南民族地区发挥的作用来看，非政府组织已经成为云南民族地区教育、卫生、环境保护和文化保护上的一支重要的力量。随着我国政府职能的进一步转变和政治体制改革的进一步推进，非政府组织发挥的作用将会越来越大。政府在这样的背景下，能够有效的管理非政府组织的活动，一方面有利于应对突发的公共危机事件和处理社会公共问题；另一方面有利于政府部门提高公职人员业务工作能力，有利于政府部门精简机构设置、下放行政权力，有利于政府部门深入开展行政审批制度的改革。这样既能提高政府的合法性，还能增强民众的满意度。
当前的云南正处于非政府组织发展的黄金时期，非政府组织的类型及数量进一步得到发展和提升。非政府组织在云南民族地区的参与度越来越高，对民族地区的民众影响也越来越大。虽然大部分非政府组织的公共服务项目活动能力有了较大幅度的提升，对民族地区的经济发展和社会和谐做出了自己卓有成效的贡献，但也有小部分非政府组织打着公益的幌子干起了危害我国社会稳定的违法的勾当。因此，少数民族地区政府部门在对待非政府组织上的态度就显得尤为重要，既要继续打开大门欢迎各国内、国际非政府组织来云南参与各项公共服务项目，同时云南少数民族地区的政府部门既要努力改善自身建设，规范非政府组织管理部门机构设置，又要制定合适的非政府组织管理政策，加大对公共服务项目的投入，为非政府组织提供更为良好和宽广的发展空间。
参考文献（略）