地方政府公共服务供给机制改革研究——基于公共治理的视角

1绪论

1.1引言
公共服务是一类特殊的公共物品，长期以来公共服务项目一般都是由政府全权负责供给和管理。计划经济时代政府提供公共服务的独大能力得到了证明，但随着我国经济的快速发展，单独由政府提供公共服务出现了许多问题和危机，如公共服务供给低效、公共服务质量低、公共服务财政危机严重及发展进程缓慢等。伴随着全球化和市场化的进程，西方各国从20世纪70年代开始相继打破传统的公共服务垄断供给，公共服务市场化、社会化的理念开始得到有效的运用，各种国际资本和民间资本通过市场化机制进入到公共服务领域。
在这种时代背景的强力推动下，我国对打破政府公共服务垄断、要求多元参与的呼声也日益高涨，竞争机制也逐步被引入到公共服务供给领域中来。但是应当看到，中国经济社会正处于快速转型时期，市场机制不健全、政府职能不完善、社会服务滞后等问题比较突出，尤其是政府在公共服务供给的过程中越发暴露出公共服务能力不足的问题，人们迫切希望有相应的理论能对这些问题做出解答。为了解决这些问题，我国的公共服务相关领域幵始进行了各种改革和调整。进入本世纪后，政府重新审视自身在公共服务领域建设中的责任，重新认识自己在公共服务中的位置和责任，在公共服务供给的过程中进一步认识到了公共服务供给机制改革的重要性，并采取措施，着力加强公共服务领域各项建设，特别是近年来，中央政府和地方政府都不断转变政府职能，在教育文化、养老保障和医疗服务等基本公共服务领域，明确中央政府和地方政府的责任界限，较好地推动了新一轮公共服务供给方面的机制改革。

1.2研究意义
1.2.1概念界定
概念是我们分析论证问题的逻辑起点，公共管理理论从西方引入我国后，在很长一段时间，对各种概念使用，基本是沿用西方概念，随着研究的深入，特别是随着公共管理在国内的发展，我们又提出了许多符合我国国情的新的概念，为了更好地分析公共服务供给机制问题，本文对相关概念进行了界定，以更好地深入探讨我国公共服务供给机制的历史、现实问题，更好地聚焦供给机制改革。
1.2.1.1中央政府与地方政府
政府在概念上有广义政府和狭义政府之分。从广义上讲，政府是指国家各种机关的总和，它包括我们通常说的国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关；从狭义上讲，政府仅指国家权力机关的执行机关，即各级人民政府，在我国行政机关是专门负责管理国家安全、社会事务、经济调控与监管，在公共服务领域，则主要是负责公共服务供给。本文在所说的政府，专门指狭义的政府。同时，在我国政府又分为中央人民政府（简称中央政府）和地方各级人民政府（简称地方政府）。
我国中央政府是国务院，它是国家最高行政机关，统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。根据宪法规定，中央政府可以规定中央和地方行政机关职权的划分。负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。
地方政府是指一个行政区域内对所有公共事务进行管理的政府组织的总称，在我国指中央政府为管理一部分地域及本区域的经济发展和社会公共事务，依照《宪法》和《地方组织法》设置的地方行政机关，它具体负责在本行政区域，贯彻实施国家方针政策、提供公共服务、维护社会稳定。除特别行政区以外，我国的地方政府有三级：省级、县级和乡级。特别行政区，香港和澳门在脱殖民统治以后，成为中国的特别行政区，和同行政地位的省和直辖市相比，中央政府给予特别行政区更大的权力。
本文研究的地方政府是指除中央以外的政府。即：省级政府，地区级政府，县级政府，乡镇政府。其中还包括直辖市政府。

2公共服务供给机制的历史考察

公共服务是从西方公共管理理论引入的一个概念，在我国从建国之初到年代，政府管理层面并不使用公共服务这个概念，同时，在公共服务的内涵上，也存在许多不同的认识，有学者认为公共服务就是“为人民服务”，是政府和国家工作人员的职责和工作；公共服务是由政府提供而不是由市场提供的人民群众基本生活保障。因此，我们需要从历史层面来探讨我国公共服务供给的发展，而不是从公共服务概念使用层面来界定。从政府管理层面，凡是具有现代公共服务性质和特征的政府行为，本文都统称为公共服务。

2.1公共服务供给的全面恢复阶段（1949-1956）
1949年10月到1956年底，是新中国的国民经济恢复时期，也是我国公共服务供给全面恢复阶段。在这一阶段，为了巩固新生的政权，发展生产和恢复国民经济，国家逐渐扩大了公共服务供给的领域、范围、数量等，开始了我国公共服务供给的起步阶段。
新中国成立后，新生的国家政权立即着手领导全国人民进行大规模的经济建设，医治战争创伤。年解放后，现代工业只在工农业总产值中占17%，与历史同期最高产值相比，重工业、轻工业、农业分别下降70%、30%、25%人均国民收入仅有27美元，国民经济运行几乎陷于停顿。为了扭转这种局面，国家研究制定了阶段性发展计划，分阶段、有计划、有步骤地推进国家的各项经济建设。为了实现这一阶段性计划，国家采取措施，通过平抑物价、统一财经等方式为恢复和发展国民经济创造条件；没收官僚资本，调整工商业结构，以国营经济为主导，使各种经济成分分工合作，促进国民经济的恢复和发展；开展土地改革，调动农民群众的生产积极性，消灭封建剥削制度，促进农业的恢复和发展。如图2-1所示，经过3年的努力，到1952年底工农业总产值较1949年增长73.9%，其中农业总产值增长41.4%，工业总产值增长幅度达149.3%，工农业主要产品的产量，都已达到或超过历史最高水平。随着在国民经济的恢复和发展，人民生活水平也得到了巨大改善，职工工资增长70%，农民收入比1949年增长30%，胜利完成国民经济恢复阶段目标。



2.2公共服务供给的计划配给阶段（1956-1978）
1956年至1978年，是我国政治经济体制社会主义建设的重要探索时期，按照马克思主义经典教义，实现公有制的经济基础社会主义改造以后，要实行全社会按需分配的公共福利制度。马克思系统阐述社会总产品分配的思想出自于其在《哥达纲领批判》对拉萨尔的分配观的批判。他指出，在未来社会消费资料在进行个人分配之前要做以下扣除：“第一，和生产资料没有关系的一般管理费用。和现代社会比起来，这部分将极为显著的减少，并随着社会的发展而日益减少。第二，用来满足共同需要的部分，如学校，保健设施等。和现代社会比起来，这部分将显著增加，并随着社会的发展而日益增加，第三，为丧失劳动能力的人设立基金。总之属于官办济贫事业的部分”，“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切，又会直接或间接地用来为处于社会地位的这个生产者谋福利”。因此，为适应与高度集权的政治体制和高度集中的经济体制需要，同时为进一步社会改善人民生活，这一时期我国对社会主义条件下的公共服务有效供给进行了有益的探索。这种探索体现在以下几个方面：
第一，推行一大二公的人民公社制度，以政府、单位、集体为公共服务的主体，实行人民群众基本生活产品的大包大揽。年，中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，以“一大二公”为特点，按照政社合一、工农商学兵相结合的原则，采取一乡一社或一县一社的办法，在全国普遍性的建立起了人民公社。初期的人民公社实施的是工资与供给相结合的分配制度，其主要有三种具体形式：一种是粮食供给制。社员个人由公社预定分配消费基金，按国家规定的留粮指标预留口粮部分统一拨公共食堂，社员可以免费到公共食堂用饭，但社员需要自己出钱负担副食品部分，这也是各地普遍推行的方式。如果将副食品也纳入供给范围，就变成了第二种类型，即伙食供给制。第三种类型是基本生活供给制，其供给范围包括伙食、住房、衣服、教育、生育等多项内容，各公社根据自身情况规定具体项目，如河北徐水人民公社提供了十五项供给，时称十五包，这都是基本生活供给制。这种大包大揽的供给制度是我国农村基层覆盖面积最广、供给范围最大的公共服务供给制度，但是其超越了当时的现实制度模式和发展基础阶段，背离历史的发展规律，成为了当时经济社会发展的障碍。

3地方政府公共服务供给机制的现实困境..........44
3.1公共服务供需矛盾突出............44
3.2公共服务供给结构不合理...........47
4公共服务供给机制的顶层设计与地方政府实践...........54
4.1公共服务供给机制的顶层设计...........54
5地方政府公共服务供给机制改革的新框架构建.........79
5.1公共服务供给机制改革的价值取向.........79

8地方政府公共服务供给机制的配套改革

地方政府公共服务供给新模式的运行需要一系列保障机制。上文提出了解决我国地方政府公共服务供给困境模型的基本构想，每种模型的正常运转都需要一定的保障。为了保障公共服务供给新模型的正常运转，就需要提高以政府为主导的多元主体的公共服务供给能力，以及完善公共服务供给机制。因此本章提出要增强政府、市场营利组织、社会非营利组织供给公共服务能力的方法、途径，以及公共服务供给新机制的细化、完善途径。

8.1改革公共服务供给的权责体系
中央与地方权责关系的划分是保障公共服务供给机制运行的一个基础。它直接决定了公共服务在不同地区、层级的分配情况，确定了不同层级的政府部门在公共服务中处于何种地位，应当承担多少公共服务，应当起到何种作用。要形成中央与地方公共服务供给权责的合理配置，需要做好双方权力的集分平衡，完善合作关系，通过建立公共服务供给清单，明晰各级政府公共服务供给权责。
8.1.1促进供给权力合理划分
长期以来，中央集权和地方分权一直都是政府间公共服务供给权责研究的重要部分。不论是中央集权主义还是地方分权主义，公共服务都是权力集分的附属品。公共服务供给权力的合理划分既要保证中央在公共服务供给中统筹的主导地位，又促进地方政府公共服务能力的平衡发展。促进中央与地方合理分权就是要求中央有足够的权威还有宏观调控能力用来推动现代化的进程，促进各个地方公共服务的均衡发展，地方也要有必要的自主权和充分的发展空间用来适应地方发展的多样化的需要，激发地方发展的活力。

结论与展望

本论文研究了地方政府公共服务供给机制，从历史等角度分析了我国地方政府公共服务供给机制的经验和教训，从制度变迁的轨迹中探寻了供给机制改革的内在规律。从理论上分析治理理论的现实价值，为我国地方政府公共服务供给机制改革提供理论基础和实践视野，为改革提供了新思维。本文提出，在公共服务供给中，要改革政府单一主体的供给机制，合理划分中央政府与地方政府的权力边界，以及公共服务政策制定与政策执行的责任体系，在次基础上，明确地方政府作为地方公共服务的主体，发挥公共服务供给机制的主导作用；本文构建了地方政府主导下，地方政府、市场营利组织和社会非营利组织三方协作的公共服务供给新机制，对三方主体地位、公共服务供给适用范围、公共服务供给方式进行了设计，对如何保障三方供给机制的有效运行，本文提出了三方主体自我完善路径，并从配套机制改革方面，提出了要建立和完善从中央和地方公共服务供给权责，完善公共服务供给的决策机制、激励与监督体系，完善标准化体系建设以及法律保障体系建设。
本文构建的公共服务供给新机制，有公共治理理论的基础，有地方政府的实践基础，也有中央新一轮改革的政策指导，是公共服务供给机制改革的方向和趋势，需要在实践中进行检验，同时通过实践不断完善。但同时，在本文构造的公共服务供给的理想模型中，政府、市场营利组织和社会非营利组织处于平等的互动主体，现实情况与本文构造的理想模型仍有差别。一是政府、市场营利组织与社会非营利组织之间的关系是不平等的依赖关系，“小政府、大社会”的格局表面上看来正在建构，可实质上仍旧是“强政府、弱社会”的模式。正如有的学者所说“国家不断放松对社会的控制权而又以新的形式继续保持对社会的控制的过程”所以从某种程度上看，“国家是加强了控制而不是放松了控制，只是控制手段有了创新；而社会的能力虽然有了一定程度的加强，但只是在量上得到了积累，并没有发生质的改变。”气二是在多种主体参与公共服务互动过程中，政府与市场营利组织、社会非营利组织在互动的过程中形成的并非是一种制度化关系，而是一种策略性选择。表现为不同主体供给公共服务方面的法律制度的缺失和公共服务供给机制的不完善、关系的超常规运作和策略的不断运用等特征。而这些特点影响了公共服务的规范化、稳定性。
参考文献（略）