第一章 行政调解的概述
第一节 行政调解的概念
调解制度在我国有着悠久的发展历史。早在西周时期，就有关于青铜铭文“调解”的记载，被西方国家称为“东方经验”。调解，在《辞海》里的定义是：“通过说服教育和劝道协商，在查明事实、分清是非及双方自愿的基础上达成协议，解决纠纷”[4]。当前，我国的调解方式主要有三种：司法调解、人民调解和行政调解。行政调解是本文论述的中心。
在实证法学分析中，一门学科的发达程度取决于学科中主体概念的精细程度。研究行政调解制度首先应从明确其概念开始。由于我国缺乏专门的行政调解法，对行政调解制度也没有系统的规定，理论界和实务界对行政调解的理解各不相同，众口纷纭，莫衷一是。关于行政调解，目前主要有以下几种观点占据主流：
一是王连昌先生的“平等协商说”。他认为行政调解由国家行政机关主持，以国家法律和政策为基础，通过说服教育的方式，使纠纷双方可以平等协商，相互理解，互谅互让，达成协议，消除纠纷，化解矛盾。
二是朱最新提出的“教育说”指出行政调解是指行政机关根据国家法律、政策、社会秩序和公序良俗，以自愿为原则，通过劝说等方式进行调解，促进双方友好协商、达成协议和争议解决的行政行为。
三是以行政管理为核心的“管理说”，行政调解主要指行政机关与社会团体、事业单位、公民之间因行政管理活动发生争议后的调解。
四是从行政调解的范围视角出发，也是目前充斥网络最“主流”的观点，认为“行政调解是国家行政机关依照法律法规，在其职能范围内行使行政权力,以事实为基础的特定民事纠纷和轻微刑事案件,在双方平等、自愿的前提下开展行政调解的一种行政活动。
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第二节 行政调解的特征
从行政调解的定义可以看出，行政调解的特征可以概括为主体的特殊性、范围的有限性、效力的契约性、调解的开放性以及责任的双向性。
行政调解主体的特征主要有两方面：一是行政调解主体是特定的，即行政机关。无论是调解的是公民、法人和其他组织之间的纠纷(民事纠纷)，还是与行政机关之间关于行政赔偿、补偿以或者行政机关行使法律、法规、规章规定的自由裁量权产生的争议(行政争议)，其主体都是行使特定行政职权的特定行政机关。
这也是区别于其他调解方式的重要特征。所以在某种程度上，又被称为国家有权说，也称为社会有机论，行使行政调解的机关必然是有权力的机关，这也符合“公权力的行使，必有其合法性依据”的学说。二是行政调解主体的权威性，或者说是专业性，即特定领域的民事和行政纠纷的专业性，是由具体行政单位职权职能确定。行政调解应在区分是非的基础上进行，只有在把握事实、明确责任的前提下进行调解，才能实现行政调解的公平正义。简言之，特定领域对应特定主体，专业的事让专业的人来做。
行政调解的性质。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定，调解行为本身不属于行政诉讼的受案范围。因此，行政机关对行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解的行为，是诉讼外的调解，调解协议不具有强制执行力。但由调解协议引起的行使自由裁量权的行政行为的变更，是一个新的、可诉的具体行政行为，具有强制执行力。
行政调解的原则。虽然学术界和实务界对行政调解的定义众说纷纭，但对于行政调解的原则是基本保持一致——合法、自愿和保护当事人诉权。行政调解也应当与其他调解方式那样，在查清事实、明辨是非、分清责任的基础上，使双方当事人基于相互理解、相互包容的原则，依照法律、法规和相关政策，自愿达成解决争议的协议。
因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。与此同时，行政调解也应与其他调解方法一样，必须坚持保护当事人的诉权原则。这实质与自愿原则是紧密相联的。如果民事争议任一方当事人或者行政争议的行政相对人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，民事争议的一方或双方当事人、行政争议的行政相对人一方有权向人民法院起诉。这是法律赋予每个公民的诉讼权利。基于我国行政诉讼法律基本原理和立法背景，行政诉讼由行政相对人提起，行政机关无权提起行政诉讼。因此，未来在构建行政争议的行政调解制度时，应当明确“当事人的诉权”仅指行政相对人的诉权。
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第二章 我国行政调解制度的发展背景
第一节 行政调解制度的发展背景研究
一、行政调解制度的历史沿革
调解制度在我国而有着悠长深远的历史沿革，原始氏族制度和早期的国家是调解制度的孕育。《马克思恩格斯选集》中记载，在原始社会中，所有的争端和纠纷，均由当事人的氏族或部落来自行解决[19]，意思是，原始社会，一个无阶级的社会，也存在各种的争端和纠纷，解决这些纠纷的方式不是动不动就使用武力，而是靠协商、对话，其实就是一种调解。到了奴隶社会，调解可以分为两种形式，一种是官衙调解，即由国家公权力机关组织、主持，调解奴隶主和贵族、平民之间的矛盾；另一种是官府批准的民间调解。两种调解方式有所同有所不同，但归根结底都是官方主导的行为，是当代行政调解的雏形。秦朝以前，古代的调解制度步入萌芽阶段，历史有记载的关于舜调解民间纠纷：“舜耕历山，历山之人皆让畔；渔雷泽，雷泽之人皆让居。”[20]对于调解制度，我国第一次有明确记载的是在西周。《周礼·地官》记载，周朝时期的行政部门（官府）就已设有专门负责调解事务的官员，又称为“调人”。其职能为“司万民之难而谐和之。”到了秦汉，调解制度开始蓬勃发展，被广泛应用在各种民事纠纷上，成为纠纷解决制度之一。宋朝和元朝时期，调解以法律的形式正式进入到司法程序，有了系统的法律规定。此时，标志着调解制度进入了成熟阶段。进入明清，我国的古代调解制度可以说已经相当完善，从西周建立到明末清初“申明亭”，再到《顺天府档案》上的调解制度的记载，无不反映出我国古代调解制度被广泛运用的状态。
近代以来，我国的政治环境可谓是内忧外患，这样的时代背景下作为人民内部解决纠纷方式之一的调解制度迎来了发展的机遇。孙中山辛亥革命后，受到西方法治思想的冲击，也尝试在中国的土壤建立资产阶级的政治制度，但宣告失败了。此时，调解作为当时解决社会纠纷、稳定社会情绪、防止矛盾进一步激化的手段的地位得到进一步稳固。而当时的“息诉会”实质上就相当于调解组织。到了国民党时期，也有一部分所谓的调解组织，但在当时阶级分化的政治背景下，这些组织多为地主豪绅服务，沦为压迫人民的工具。进入抗日战争和解放战争时期，共产党为了统一战线，无心插柳式地促成了调解再一次成为解决矛盾纠纷主要方式。而且，此时的调解不仅民事可以调，部分刑事也可以调。这也是本文第一章提到的，时至今日仍有部分人支持轻微刑事案件适用行政调解的重要渊源。各地政府开始对调解制度建章立制，出台一系列的规章制度，使调解制度逐渐上升到司法制度的高度，“马锡五审判”就是最经典有力的例子。
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第二节 行政调解的发展分析
一、服务型政府理念
构建服务型政府是我国现代行政理念的一个重大转变，这要求政府（行政管理部门）要从最广大人民群众的根本利益出发，倾听群众的声音，主动服务、主动履职。行政机关本着自愿、公正原则开展调解，服务当事人，实现从“官本位”向“以人为本”的理念转变，由古代强制性调解转变为自愿调解。由此可见，行政调解制度的经久不衰，无论朝代、思想还是文化的更替，行政调解制度依然保持发展活力，也正是因为行政调解这项制度，与中国历代、现代的政治体制和理念都有不谋而合的地方。
二、行政调解是大调解体系中的重要组成部分
在经济快速发展和社会转型升级的过程中形成的利益集团，将在国家改革的进程中产生众多利益集团之间的博弈，各种纠纷就会层出不穷。目前，“大调解”是随着协商纠纷解决机制发展而来的一项重要制度，与其他两项调解方式共同构成了我国的“大调解”体系，弥补其他两项制度的“先天”不足。第一，人民调解属于“混合”型调解，对纠纷的种类不作区分，而行政调解利用行政机关的职业专业性，同时行政机关也是行政管理与服务的主体，由其进行调解的事项具有天然的权威性和专业性。第二，相比司法调解，行政调解在民间更具有“认同感”，而且免去对簿公堂产生的抗拒心理。从古看到今，行政权力一直是现代生活调控领域中应用最为广泛的一种，对于纠纷的解决具有更多的社会和群众基础。而且，行政调解相比司法调解更加灵活和开放。构建中国特色的大调解体系，三种调解方式都不可或缺。
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第三章 行政调解制度的合理性.............................19第一节 行政调解制度的法理基础................................19
一、公共权力的收缩....................................19
二、行政服务理念的发展………………………19
第四章 行政调解制度的完善............................................23
第一节 域外多元化纠纷解决机制.....................................23
一、美国 ADR 机制的主要模式............................ 23
二、日本 ADR 机制............................. 24
第四章 行政调解制度的完善
第一节 域外多元化纠纷解决机制
20 世纪 60 年代，美国出现“诉讼爆炸”，高额的诉讼费、冗长繁琐的诉讼程序迫使人们去寻找一种新的纠纷解决机制，诉讼外调解制度由此诞生。因其成本低、效率高，在美国得到了大范围推广。直到 1998 年，美国总统签署了《ADR 法案》[25]，正式授权联邦地区法院制定具体规则，进一步推动了 ADR 制度的应用。据资料统计，1980 年至1993 年期间，美国联邦法院平均 34%的民事案件无须经过审判即可终结，55%的案件以撤案或和解结案[26]。美国 ADR 制度兴起之初，也充满了反对的声音，但在支持者的极力推动下，目前的 ADR 制度已成为美国争议解决体系中的重要组成部分。
一、美国 ADR 机制的主要模式
（1）协商。协商是双方争议解决的最简易方式，因为没有第三方的参与，争议双方在一起协商，可以有律师（委托代理人）在场也可以没有律师（委托代理人）参与。
（2）调解（Mediation）。是指第三人根据争议双方的请求，通过尽量协调双方的分歧，而不是作出具有约束力决定的方式解决当事人之间争议的方法。调解是 ADR 中最为常见也是最重要的一种纠纷解决方式，是所有其他形式 ADR 的基础。
（3）仲裁（Arbitration）。指根据当事人的合意，把基于一定的法律关系而发生的纠纷，委托给法院以外的第三方进行裁决的纠纷解决方式。仲裁是一种传统的、民间替代性的纠纷解决机制，最主要的优点是非公开性，且当事人可以自主控制整个仲裁程序，
不受定型化的法庭规则的约束。
（4）简易陪审团审判（Summary Jury Trial）。这项制度的最初建立者是 1855 年英国的《基廷法案》，制度设计初衷是为了在庭审前识别意图拖延诉讼的虚假抗辩，后该制度被美国移植。当前美国联邦法院的实践中更多用于识别缺乏足够证据而不足以进行陪审团审判的诉讼主张以及因此在庭审中可能会承受指示裁决或者类似结果的当事人。这项制度的效率优越性很明显，但仅基于非常完善的审前准备程序以及事实认定方式的法律规定。
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结语
参考文献(略)