第 1 章 国家公园管理法律制度概述
1.1 国家公园的概念
根据世界自然保护联盟的规定，国家公园是指为了保护区域内的的环境系统，使社会大众能够得到自然和文化的精神愉悦，增加为民众提供休憩娱乐的机会而开发的区域，这样的规定凸显了国家公园的生态环境保护的首要目标，明确了国家公园的科研、教育和游憩等社会服务功能。美国国家公园设立的主要目的是为保护未受损害的自然和文化资源，努力使得美国民众永久的享受这一大自然的馈赠，其国家公园的定义有狭义与广义之分，狭义的国家公园是指自然资源丰富且具备保护价值的广大区域，广义的国家公园是指美国国家整体的国家公园体系。德国的国家公园是指满足法律约束力与独特性标准的大范围自然保护区域，德国设立国家公园对国家公园内部资源进行有针对性的分区保护。日本的国家公园是指具有日本代表性并且具有世界意义的风景区域，日本在国家公园内部大力发展旅游业，十分重视游客的环境教育，尤其注重儿童和青少年的环境观念、爱国观念的灌输。
我国在对国家公园研究的一段期间内，并没有关于国家公园的确定定义。2017 年，《总体方案》对我国的国家公园做了明确的定义，我国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。这一界定树立了我国国家公园生态保护第一的发展理念，同时明确了国家公园的定位是全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域的管控范围，实行最严格的保护，从这项规定中，足以可见我国对于国家公园的重视程度。
........................1.2 国家公园管理法律制度的定义
在研究国家公园管理法律制度的时候，我们首先搞懂国家公园管理法律制度是什么的问题。所谓管理，目前大多数国内外学者认为是某个组织通过调动组织内部人员的能动性，统一支配组织内部的可利用资源来实现管理目标的工作。公共管理是指有国家或者社会组织为实现国家公共利益，根据法律的有关规定运用多重手段对公共事项进行管理，国家公园的管理属于公共管理的范畴。管理学认为管理制度即是被有权的机关用作管理相关客体的规则或者程序，管理法律制度即是有权的管理机构运用固定的法律规则或者程序来对客体进行管理，以达到管理的要求和目的。我们知道法律制度的本质是“统治阶级根据自己的意志,运用国家政权来维护自己的法制秩序,统治阶级是实行阶级统治的工具，那么法律制度是各类制度中最具权威性和强制性的制度。
国家公园管理法律制度就是为保护国家公园内部的自然文化资源的系统性和完整性，实现其公益性的目的，由国家规定的并由国家强制实施的，调整适用国家公园管理范围内的各类关系的法律规范与原则。在《总体方案》的规定中有权的管理机构即是统一的国家公园管理机构，此机构有权行使国家公园范围内的管理职责，而管理法律制度的内容具体指资金管理制度、人事管理制度、服务管理制度、原住居民管理制度、自然资源管理制度等等。本文着重从资金管理制度、人事管理制度、服务管理与原住居民管理制度这四个方面来研究国家公园管理的法律制度。
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第 2 章 我国国家公园管理法律制度的现状以及现存问题
2.1 我国国家公园管理法律制度的现状
我们国家重视国家公园的建设活动，在中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上，党提出了建立国家公园体系的思想，中国的理论界和实务界对国家公园进行了深入的研究探索。我国自 2015 年迄今建设了 10 个国家公园试点，在建设国家公园方面积累了一定的经验。2015 年 12 月中央深改组出台了《中国三江源国家公园体制试点方案》，紧接着在 2017 年 6 月《祁连山国家公园体制试点方案》等 10 个国家公园体制试点方案陆续通过。2017 年 10 月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，对国家公园管理中的权力、资金等进行规定。2017 年 10 月，党的十九大报告中习近平主席明确提出要大力建设国家公园，明确国家公园的建设对于美丽中国建设的重要作用，这个政策导向更加明确了党中央建设国家公园的决心，进一步明确了国家公园的定位，由此表明我国的国家公园建设进入到了快速推进阶段。考虑到我国国家公园试点区域进程缓慢的现象，国家意识到需要从上层建筑方面研讨出适合我国特点的指导方案来指导各公园试点区域，因此《总体方案》提出要适当延长公园试点的开展时间，并且要求各省市继续加大改革力度，结合各地实际情况出台相应的政策规定使得各地的公园建设有章可循。
我国自 2015 年建设超过 10 个国家公园试点，在建设国家公园方面积累了一定的经验。近期福建省人大常委会、湖北省人大常委会和青海省人大常委会分别出台《武夷山国家公园条例（试行）》、《神农架国家公园保护条例》和《三江源国家公园条例（试行）》。这三部地方性法规颁布于近期，借鉴吸收了大量相关的国家公园法律法规的立法经验，在服务管理、人事管理、资金管理、原住居民管理等各方面都有相关的规定，但从更好的保护国家公园试点角度来讲，这三部法律还有还有不足之处。三江源国家公园试点区由于其改革时间最早，受到中央政府的高度重视并给予高度支持，三江源地区所在的地方政府改革力度颇大。其对于资金保障体制、经营管理体制、对原居居民的管理以及管理机构的整合改革进行了较大幅度的改革。神农架国家公园试点区也进行了较大程度的改革，取得了良好的改革效果，但是神农架试点区域在新时期的建设进程中的各种利益关系、矛盾突出等因素，因此改革难度较大，建设进程缓慢。
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2.2 我国国家公园管理法律制度中的现存问题
2.2.1 服务管理制度不完善
首先，国家公园管理机构的职权不健全。《总体方案》明确规定建立国家公园管理机构，明确其管理职权，其主要的目的是解决以前保护地跨区域破碎化管理的问题，这项规定的初衷极好，有利于提高管理效率。但是针对管理机构的具体职权的规定，有的条文过于模糊、笼统，而且内部的管理机构的职权划分也不健全，未建立与地方政府联络的协调机构，无法与不同行政区划的地方政府取得管理和工作的联系，未能解决实质的国家公园分散管理的难题。在实践中，各地方由于各种缘由未建立管理机构或者建立管理机构徒有其名，只是为了应付上级的规定。没有针对性的保护国家公园内的自然文化资源。目前中国国家公园的经营管理中对于自然和文化资源的保护是按照功能分区实现的，对于此管理缺少法律的规制。按照资源的功能分区的出发点是好的，以便有针对性的进行管理资源。但是这些分区都是依据资源的种类进行划分 ，并未确定资源的重要程度和敏感度的标准来划分，对其保护不足。进行分区管理的界限不明很难进行精确管理措施的制定，在自然和文化资源保护的规定方面缺少相应的保护管理人员的配置与建筑等服务设施的建设，禁止不了不正当人类活动。例如在武夷山国家公园体制中，在武夷山景区范围内的保护管理和服务管理只能分别由两个政府机构负责，其中武夷山国家公园管理局负责有关自然资源管理、生态保护、规划建设管控等方面的职责，而武夷山风景名胜区旅游管理服务中心主要承担风景名胜区旅游服务有关职责。两个政府机构，在同一区域内，分别由不同层级的政府管理，分别行使不同的管理职能。这是主导试点方案的省林业厅与武夷山市政府在沟通协调中相互让步的结果，武夷山市政府为了在景区中占有一席之地确保地方既得利益不受损，而省林业厅为了减少试点推进阻力获得试点区域内武夷山市政府支持，将景区中旅游服务有关职能留给了武夷山当地，没有全部将景区的职能和人员统一划归到武夷山国家公园管理局。武夷山国家公园管理局内设“一办四部”和两个事业单位，这种设置不完善和不健全。
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第 3 章 主要发达国家国家公园管理法律制度的考察与启示 ......................... 173.1 美国国家公园管理法律制度的考察 .................................. 17
3.1.1 服务管理制度 .......................... 17
3.1.2 人事管理制度 ............................. 18
第 4 章 我国国家公园管理法律制度的完善 ............................ 27
4.1 完善服务管理制度 .............................. 27
4.1.1 健全管理机构职权 ................................ 27
4.1.2 完善特许经营制度 ........................... 28
第 4 章 我国国家公园管理法律制度的完善
4.1 完善服务管理制度
4.1.1 健全管理机构职权
从国外建立国家公园的经验看，我国统一的《国家公园法》的出台势在必行。根据党的十九大报告的精神，我们可以看到设立自然资源资产管理机构与自然生态监管机构的大势所趋，我们建议在《国家公园法》中将国家公园管理机构放在国家公园生态监管机构之下，便于对国家公园管理机构的管理经营行为进行监管。同时建议对国家公园管理机构的设立程序在法律中做出详细规定，对国家公园管理机构具体的设立机关、设立国家公园的法律程序予以明晰。
针对《总体方案》中有关管理机构职责权限存在模糊的条文，需要通过制定相应的法律规章细则解释清楚其含义，例如针对条文中“统一的管理机构根据实际需要享有必要的资源环境综合执法权”就需要通过法律规章细则对“实际需要的情况”予以明确。 这样的条文规范的完善在实际操作中有利于明晰管理机构的职权范围，缩减其不作为、越权的空间，提高管理机构的执行效率与力度，为建立美丽中国、加强国家公园的建设添砖加瓦。针对有些地方的国家公园试点没有根据自然资源的重要性、合理的保护方式等因素来分区管理，我们建议在国家公园的立法中针对成片区域内自然资源的保护利用方式地差异性，合理的划分国家公园的保护区域有针对性的进行保护。将公园内的文化资源定位为国家传统文化的高度，弘扬特色地区文化，增强文化的软实力。针对有些地方的国家公园试点没有根据自然资源的重要性、合理的保护方式等因素来分区管理，我们建议在国家公园的立法中针对成片区域内自然资源的保护利用方式地差异性，合理的划分国家公园的保护区域有针对性的进行保护。将公园内的文化资源定位为国家传统文化的高度，弘扬特色地区文化，增强文化的软实力。
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结论
参考文献(略)