1 绪论
1.1 研究目的及意义
1.1.1 研究目的
一直以来，行政机关作为主要的信息收集利用主体，为了更高效地维护社会秩序，管理社会事务，收集、处理和利用大量个人信息形成各种类型的数据库，成为了行政管理的必要途径。但是，信息社会下高速精确的信息化处理，使得个人信息的流转具有即时性、广泛性和不确定性，其在公共行政领域的流转过程中，面临着被泄漏和侵害的威胁。由于目前我国公民对个人信息的权利意识欠缺，政府对个人信息的保护意识不足加之立法分散、理论界对公共行政领域个人信息保护研究又未成体系，因此虽然近几年在个人信息保护立法上有长足的进步，但对于行政机关如何合理合法地收集和利用个人信息的问题仍未予以明确规制。试以“付某某诉天津市宁河区造甲城镇人民政府隐私权纠纷案”为例说明。该案中，被告天津市宁河区人民政府对宁河区造甲城镇大王台村土地进行征用，为安置失地农民，对符合条件的失地村民，政府给予投缴社会保险。但被告未经原告同意，根据《失地农民养老保险办理程序》，向户籍派出所调取了原告的身份信息为其强制投缴了养老及医疗保险。原告认为被告这一行为侵犯其隐私权，遂向天津市宁河区人民法院提起诉讼。但是，法院最终却认为被告的行为未给原告造成损害而不认定为违法。
由该案例引发思考：应如何规范行政机关收集、利用公共行政领域个人信息的行为，并在其行为侵害个人信息权利时如何有效进行权利救济？本文将结合域外相关理论和立法经验，从信息自决权的宪法基本权利属性、信息自决权权利内容、行政机关的原则性约束、行政监督和司法救济等几个方面着手研究，探索完善我国以“信息自决权”为中心的公共行政领域个人信息保护制度，以期有效规制行政机关的个人信息收集、处理和利用行为，在促进个人信息流通的同时全面保护个人信息之权益。
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1.2 研究现状
1.2.1 国外研究现状
对公共行政领域个人信息的保护，较早进行深入研究的是美国和德国学者，并均将个人信息权利作为宪法中的基本权利加以规范。而日本则在两者的基础上，发展出信息控制权理论，成为日本公共行政领域个人信息保护的核心。
德国“信息自决权”的设置是期望在个人信息、公共利益、行政部门三者之间寻找平衡点，以期达到个人信息在公共行政领域的最大化保护。“信息自决权”来源于宪法上的人格权理论，因此德国学界关于个人信息保护的研究也多从人格权角度进行论述。如德国特里尔大学霍尔斯特·埃曼教授在《德国法中一般人格权的概念和内涵》中指出，高科技手段不能用来破坏他人设置的私人秘密保护屏障，从而获取公民的私人信息，这种行为存在一般人格权层面上的违法性；也有学者对信息自决权进行现实性分析，提出改进策略，认为应在考虑社会一般认知的信息使用情景下，划定信息自决权保护范围，如德国弗赖堡大学弗里德里希·肖赫教授的《信息社会背景下的信息自决权》。这些学术研究对德国“信息自决权”的确立、发展、属性、法律限制等进行了讨论，重点强调行政机关不得限制公民对个人信息的自我决定的权利。
美国“信息隐私权”随着信息处理的自动化而产生，是对个人隐私的一种扩张性保护。美国学者对信息隐私权的关注和研究由来已久，美国学者 Anita L. Allen 和 RichardC.Turkington 在 Privacy law: cases and materials 一书中详细介绍了从普通法中的隐私权到宪法隐私权，再到信息隐私权的发展历史，涉及多个隐私权学说和典型案例；JeffregRothfeder 在其 Privacy for sale 一书中提到美国政府机构拥有数千个数据库，被各个机构相互共享和利用的状况；而 Alan F. Westin 在其所著的 Privacy and Freedom 中更是直接对信息隐私权作出了明确的界定，得到了其他学者的认同和遵循。除此之外，还有 Samuel Warren和 Louis Brandeis 在 Harvard Law Review 中发表的 The Right to Privacy 一文，首次提出“不受打扰”的隐私权概念的；Ruth Gavison 在 The Yale Law Journal 发表的 Privacy and theLimitis of Law 中则阐述了隐私权在法律层面的适用限制。这些论著对个人的信息隐私权的起源、演变、内涵、外延、如何防止政府对个人信息的侵害进行了论述。
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2 公共行政领域的个人信息及其保护概述
2.1 公共行政与个人信息的概念
2.1.1 公共行政的界定
何谓“公共行政”在理论上存在分歧，有两种不同的界定标准，即以实质意义为标准和以形式意义为标准。从实质意义上说，不管主体是谁，只要是国家事务管理或社会的公共管理，均属行政。从形式意义上说，只要是国家行政机关的活动，一律为行政活动。①不过，立法机关和司法机关虽然可能兼具行政功能，但鉴于两者的特殊性质，对其收集、处理和利用个人信息的行为应有更特殊的保护要求，因此将其排除在“公共行政”范畴之外。同时，随着行政机关向“服务型政府”转变，政府职权逐渐减弱，而越来越多的行业组织、公共事业单位逐渐承担起公共管理的职能。而我国传统行政法学对行政主体的界定是“行政机关与法律法规授权的组织”，尽管行业组织、公共事业单位进行社会公共管理，但与行政法学中行政主体概念相差甚远。因此，本文中“公共行政”界定在行政机关对国家和社会事务的管理活动中。
2.1.2 个人信息的界定与特征
1.个人信息的界定
作为研究的基础性概念，个人信息是当代信息社会的重要资源，也是个人信息保护法的核心内容。因此，世界各国和地区对个人信息都是极为重视，但是综观世界各国和地区的立法，关于个人信息的概念之表达却有所不同，主要有以美国为代表的“个人隐私”、以德国为代表的“个人数据”、以台湾为代表的“个人资料”和以日本为代表的“个人信息”等。这些概念表述上的不同不仅源于语言文字上的不同，更主要的是源于对概念理解上的差异。近年来，随着我国学者对个人信息研究的关注，各学者对个人信息概念的表述意见也有所分歧。但是，笔者认为首先个人数据和个人资料是个人信息“物化”的外在表现，其并不能完全涵盖个人信息的独特内涵；其次，个人隐私更多地强调了信息的私密性，只能包括信息主体不想为人所知的部分信息，亦不能完全覆盖个人信息的范围；最后，从我国的立法实践来看，《刑法》、《网络安全法》等法律文本中已经承认个人信息作为规范的法律术语。因此，本文也采纳个人信息之表述。
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2.2 信息自决权：个人信息保护的权利基础
对个人信息的法律保护最首要的是将权利作为保护的基础，这是由个人信息的人格权属性决定的。在各国的个人信息保护立法中，德国的信息自决权是被普遍认可的个人信息保护的权利基础。其由人格权衍生而来，强调了个人对信息的自我支配和控制的权利。
2.2.1 信息自决权的涵义与限制
1971 年德国学者施泰姆勒接受德国内政部的委托提出《联邦个人信息保护法》草案，在对草案的说明中，他提出了“信息人格自决权”以及“个人信息自决权”的概念，②其本质在于保障公民可自我决定于何时以及在何种范围内对外公开生活事实，尤其是向政府披露个人信息的权利。③也就是说非经信息主体的同意，其他主体均不得随意收集、处理或利用个人信息。
但这一权利并不是绝对的。一方面，人存在于社会之中，发展于社会之中，由人而产生的个人信息自然也是社会中的一部分，尽管个人信息体现着强烈的个人属性，但并不能因此而忽视其社会价值；另一方面，法律是一项利益平衡的艺术，个体之间会存在权利冲突，信息自决权也一样，它会和公民知情权等权利产生矛盾，此时就不可避免地需要削弱信息自决权。因此，德国引用“重大公共利益”以缓和利益之间的冲突。当然，这是个具有模糊性和巨大解释空间的概念。这是为了日后适应社会发展环境而为法官留下的释法空间。目前德国联邦宪法法院对“重大公共利益”范围的承认包含了对抗暴力行为、实现国家安全、保障公民身心健康、完善刑事诉讼调查、实现平等纳税等内容①，不难推断“重大公共利益”这一对信息自决权限制的概念会不断调整，以满足社会发展的需要。
2.2.2 信息自决权的形成
在德国的个人信息保护发展过程中出现过多个典型的判例。这些判例逐步积累并形成了德国个人信息保护的权利内容，不仅创造了德国在个人信息保护法律方面的价值，而且为世界各国个人信息保护立法提供了典范。
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3.1 我国行政机关收集个人信息中的保护现状........................................21
3.2 我国行政机关保管个人信息中的保护现状...................................21
3.3 我国行政机关利用个人信息中的保护现状...............................22
4 我国公共行政领域个人信息保护的不足...............................24
4.1 个人信息权利的内容缺失...........................................24
4.2 缺乏对行政机关收集和利用个人信息行为的规制............................... 24
4.3 缺少对行政机关收集和利用个人信息行为的监督.................................... 25
5 以德国为主的域外公共行政领域个人信息保护经验：以“信息自决权”理论为核心............................... 28
5.1 信息自决权：个人信息权利的宪法保障.....................................28
5.1.1 信息自决权的渊源......................................28
5.1.2 信息自决权的权利内容.........................................32
6 我国公共行政领域个人信息保护制度的完善：以信息自决权为中心
6.1 明确信息自决权是一项宪法基本权利
宪法作为国家的基础性、保障性法律，其最为重要的作用之一是保护公民的基本权利，以免于遭受公共权力或其他主体的侵害。最初的基本权利一般仅限于作为人的自然权利。但是随着人们需求的不断扩大，宪法中所列举有限的基本权利甚至无法保障人的基本生存与发展，这就要求宪法通过修改或解释的方式确定未列举的基本权利。
德国《基本法》的规定中未直接规定信息自决权，而是通过一定的宪法解释方式，将个人信息权利纳入宪法基本权利的层面进行保护。这样做一方面使与个人信息保护有关的下位法有法可依，另一方面赋予个人信息权利以宪法基本权利的地位，保障公民作为权利个体能与公共权力相抗衡，更有效地保护个人信息的权益不受侵害。
目前我国的宪法没有将个人信息权利作为基本权利进行明确列举，但是这并不意味着在理论上无法论证个人信息权利是我国宪法的一项基本权利。笔者自知无法深层次的概括基本权利之本质，只能通过简单的论证以得到信息自决权作为一项基本权利在我国宪法中的依据。
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结语
参考文献（略）