第一章 城市管理相对集中行政处罚权的制度
第一节 城市管理相对集中行政处罚权的含义
相对集中行政处罚权实施机构的性质、地位是怎么样的，实施机构的管理体制如何等等法律都没有进行细化。目前无论学术界还是务实界对上述问题也是百家争鸣，尚未做统一的界定。学术界对相对集中行政处罚权定义有相对合理的认识，相对集中行政处罚权制度是“依照法律的相关规定将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种法律制度"。
城市管理相对集中行政处罚权根据我国行政处罚法十六条规定，在城市建成区内设立城市执法机构，对市容环卫、园林绿化、工商管理、城市规划等原有部门的部分或全部处罚权进行统一行使。城市管理执法部门对公民、法人及其他组织遵守城市管理相关法律法规情况进行监督检查，对违法相关法律法规的当事人进行行政处罚。被剥离出来的处罚权集中于城市管理执法机构，有利于地方政府解决城市执法方面存在的多头执法、重复执法、执法扰民等问题。当然，因部分行政处罚权具有一定技术性、专业性，依然是原来的执法部门实施；城市管理相对集中行政处罚相关的行政审批权并未一起转移给城市管理执法机构，仅仅是处罚权的相对集中。笔者结合学术界的相关理论对城市管理相对集中行政处罚权做如下方面界定：
一、从主体方面看，城市管理相对集中行政处罚权必须由行政机关实施
行政处罚权是我国政府管理国家、管理社会的重要制裁性手段，它直接影响着行政相对人的利益。根据职权法定的基本原则以及我国行政法可知，“行政机关是行使行政处罚权的法定主体,除通过法律、法规授权和接受委托的事业组织可以成为行政处罚权 行使的主体之外,其他任何组织都不能成为行政处罚的主体[3]”。城市管理相对集中行政处罚权涉及市容市貌、环境保护、市政管理、规划等多方面的行政处罚权。相比原来处罚权被剥离前的行政部门，城市执法部门承担着更多的责任，行政权力也更为集中。同时，这些处罚权都是跟公民息息相关的，行政主体行使的好与坏，直接影响着党和政府的形象。这就对行使相对集中行政处罚权的主体提出了更严格的要求。另外，城市管理相对集中行政处罚权制度是通过法律途径对行政处罚权行使主体资格进行一定的调整，让原有的执法部门划转部分或者全部处罚权。原本行使相应行政处罚权的行政机关是作为本级政府的成组部门，它是一个独立的行政执法部门,依法独立履行法律规定的职权,并承担相应的法律责任。城市执法部门作为原有权力部门处罚权的接收者理应享有同等地位的。因此，城市管理执法单位的法律性质必须是行政机关，而不能是其他任何形式的组织。
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第二节 城市管理相对集中行政处罚权的直接法律根据
一、全国人大制定的行政处罚法
我国行政处罚法第十六条直接规定我国实施相对集中行政处罚法的内容，也是唯一的原则性规定。根据上述法律条文，北京市宣武区被作为相对集中行政处罚制度的首个试验田。从那以后，我国其他省份、市才逐步在城市管理、风景名胜区、公共资源交易等领域开展起来的。
二、国务院颁布的规范性法律文件
我国行政处罚法颁布后，国务院从 1996 年至 2004 年陆续发布了《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》等系列规范性法律文件都明确对相对集中行政处罚权制度的具体原则、要求和程序进一步细化。
三、省、市政府制定的地方性规格规章及规范性文件
为了进一步落实相对集中行政处罚权工作,各试点区域的地方政府都陆续出台相对集中行政处罚权的规范性文件。这些规范性法律文件使得相对行政处罚权更加充实，也更具有操作性。例如，《广东省人民政府关于进一步做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》。
《行政处罚法》第十六条是相对集中行政处罚权制度是唯一原则性规定，同时又是一种授权性的规定。相对集中行政处罚权的机关行使有关机关的处罚权（限制人身自由的除外）必须经国务院批准或国务院授权的省级政府批准。上述规定与我国宪法和行政组织法相关规定是一致的。我国宪法和行政组织法相关规定赋予了各级地方政府在其行政管理区域内的权利和义务，如指定某一工作部门履行某一方面的行政管理职能。国务院颁布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》是国务院授权省级人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作法律文件。国务院颁发的相关法律文件是直接授权省级人民政府设立相对集中行政处罚主体，无需国务院再次审批。省、市政府制定的地方性规格规章及规范性文件是实施相对集中行政处罚权制度的具体细则。它进一步充实了国务院颁发的法律文件，使其更具有操作性。
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第二章 佛山市在城市管理实施相对集中行政处罚权的情况
第一节 佛山市实施相对集中行政处罚权的历程
一、试点启动阶段（2001 年 9 月——2004 年 3 月）
佛山市的试点工作在经济力量活跃、改革创新超前、城乡发展程度高的顺德、南海开展的，而佛山市中心城区禅城并未走在前列。2000 年 12 月 11 日，经国务院法制办国法函〔2000〕143 号文批准，广东省人民政府决定，顺德成为全国第一个进行集中行政处罚权改革试点工作的县级市。2001 年 9 月 21 日，顺德区成立行政执法局，对市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、工商、环境保护、公安交通管理等七项部分或全部处罚权集中使用。2003 年 5 月 15 日，在国务院及广东省政府的批准下，南海区政府组建城市管理行政执法局，在城市领域开展相对集中行政处罚权试点工作。
二、全面展开阶段（2004 年 3 月——2010 年 12 月）
根据国务院法制办公室国法函〔2001〕200 号文和广东省人民政府粤府函〔2003〕381 号、粤府函〔2004〕17 号 等文件精神，按照简政放权、市属五区职能相一致的思想，佛山市人民政府决定在顺德、南海区开展相对集中行政处罚权试点的实践经验上，继续在佛山市以及禅城、三水、高明区同步开展此项工作。2004 年 3 月 1 号，佛山市人民政府颁布第 9 号佛山市政府令（《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》），对佛山市行政区域内的城市管理集中相对行政处罚权。2004 年 3 月 3 日，佛山市城市管理行政执法局在城市管理委员会办公室的基础组建。同日禅城区、高明区、三水区城市管理行政执法局同时成立，标志着佛山市城市管理相对集中行政处罚权制度工作全面开展。 佛山市将市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交管等全部或部分处罚权移交给新成立的城市管理行政执法部门执行。实施该制度后执法资源得到有效的整合，执法效率得到了显著提升。同时加强了佛山的城市管理，提升了佛山市的城市管理水平。
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第二节 实行相对集中行政处罚权制度以来取得的成绩
佛山从 2001 年试点以来，相对集中行政处罚权制度优势日益凸显。在城市管理中实施相对集中行政处罚权，提高行政执法效能，推进了我国现行的行政执法体制改革。同时该制度有利于佛山建立服务型政府，构建和谐社会架构。
一、整合行政执法资源，提高行政执法效能
相对集中行政处罚权制度是将行政处罚权与行政许可权、行政管理权等权力相分离后有效地整合在一起。一方面，精简了相应的执法机构，执法人员数量得到了控制，消除了城市管理领域执法机构臃肿的现象。佛山市根据事随人走原则，将市容环卫、园林绿化、城乡规划、住房建设等方面的执法队伍有效的整合在一起。在执法体制改革和佛山大部制改革的背景下，城市管理相关领域执法机构进一步精简，执法人员素质大幅提高。另一方面，相关的执法权有效地集中减少了不同部门因职权交叉造成多头执法、推诿扯皮等现象，从而提高政府的执法效能。例如“走鬼”问题，既涉及工商行政管理方面的法律法规又涉及市容环境卫生管理的相关法律规。该类执法工作中是吃力不讨好的，如果工商部门与城市管理部门的执法队伍互相推诿懒政的话，直接影响行政执法的效果。城市管理相对集中行政处罚权规范了城市执法机构，减少了多头执法、从复执法、执法扰民现象，提高了执法效能。
二、创新城市管理机制，提升城市管理水平
十七年以来，佛山在城市管理相对集中行政处罚权制度上不断创新城市管理机制。佛山以执法权下放为契机，城市管理执法以属地管理为主，推进城市管理重心下移，充分发挥街道、村居的基层组织的作用。佛山市城管部门充分调动社区各种资源，使城市管理工作从单一的执法转为各单位、街道、社区齐参与网格化管理模式。城市管理部门为进一步提升管理水平，将市容环卫、园林绿化等进行市场化商业运作，通过区镇两级政府统一招投标形式采购第三方服务，尤其是对影响市容市貌、不文明现象的劝导工作在各区也在试点实施。商业模式城市管理方式，节约了政府的财政投入，也提高了城市的管理水平。对于城市管理中的“乱摆卖”、“乱张贴”问题，在坚持严打基础上结合“以人为本、疏堵结合”原则，充分考虑现实需要和当事人的实际情况有区别的管理。对于“天光圩”市场在不影响周边居民的前提下，合理时间段允许这种现象存在。城
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第三章 佛山市实施相对集中行政处罚权制度存在的问题分析 ............................. 11
一、权利来源不够充分 ........................ 11
二、执法主体资格存疑 ........................ 12
第四章 集中行政处罚权制度的完善 ...................................... 22
第一节 树立正确的执法理念 ................................. 22
一、依法执法 ................................ 22
二、为民执法 .......................... 22
第四章 集中行政处罚权制度的完善
第一节 树立正确的执法理念
目前，城市管理相对集中行政处罚权制度因体制不同、暴力抗法、暴力执法等问题是饱受人们的非议。我们知道，制度是死板的，人是变通的。我们执法理念很多程度左右着城市管理相对集中行政处罚权制度地实施。长期以来，我们执政者对城市管理方面来说定位为一个管理者身份，忽视了对群众城市理念的引导、宣传，缺乏对城市市民提供城市服务。在开展城市管理相对集中行政处罚权，要统一思想认识，从执法理念上解决问题。必须树立依法执法、为民执法、和谐执法的思想，消除部分落后的、错误的执法理念。城市执法人员不仅是城市的管理者，同时也是城市的服务者，更是文明城市、先进城市的理念引导者、宣传者。城市执法人员在坚决查处违法违章乱象的时候，要引导当事人合法经营、规范作业。在严格执法的过程中，了解民众的苦楚、倾听群众的心声。这样才能形成人民城管为人民、人人关注城市管理、人人服从城市管理的良性循环。
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结论
参考文献（略）