复议机关作共同被告案件的审判法律问题研究

本文是一篇法律论文，本文以原行政行为和复议决定的层次与性质差异认识为基础，在承认原行政行为合法性与复议决定实体合法性有密切联系的前提下，探讨行政复议决定和原行政行为分别审查、分别举证、分别裁判制度的可行性，对以司法解释为主要载体的复议机关共同被告案件审判制度完善提出几点思考。

1绪论

1.1选题的背景和出发点
1.1.1复议机关作共同被告的制度初衷从《行政诉讼法》修改过程看，立法者之所以要确立行政复议机关共同被告制度，最主要的原因是为了改变行政复议机关当前作为“维持会”的现状，倒逼行政复议机关及时纠正违法行政行为。根据1989年《行政诉讼法》第25条第2款规定，如果复议机关维持原来的具体行政行为，原告只能起诉作出原行政行为的行政机关。在这个制度框架下，行政复议机关的理性选择往往是维持原行政行为，从而完全摆脱当被告接受司法审查的不利后果，慢慢地行政复议机关就自然而然地变成了“维持会”。这种“维持会”现象大大弱化了行政复议的监督与救济功能，无法实现行政复议及时、便捷、有效纠正违法行政行为的预设目标。与此同时，在社会转型时期，面对官民矛盾的加剧，逐渐形成了将行政复议作为解决行政争议主要通道的普遍共识。为实现这个既定目标，《行政诉讼法》第26条第2款确立了行政复议机关共同被告制度。立法者希望行政复议机关在别无选择的情况下能激发其积极纠正违法行政行为的动力。有学者认为，行政复议机关共同被告制度是《行政诉讼法》修改最为重要、影响最为深远的制度变革。
1.1.2复议机关作共同被告制度的理论困惑与制度矛盾
然而，不可否认的是，行政复议机关共同被告制度的理论正当性饱受质疑，甚至有不少学者明确提出取消或虚化行政复议机关共同被告制度。—个最简显的道理是，在行政复议机关维持原来的具体行政行为时，并没有对相对人产生新的权利义务影响，影响相对人合法权益的仍然是原行政行为，所以应该以作出原行政行为的行政机关为被告。尽管行政复议机关行使的权力性质是行政权，复议机关作出的复议决定也可以被称为一种具体行政行为，但是行政复议机关作为行政纠纷裁判者的地位是不容否定的。所以，经过复议的案件，面对维持复议决定，相对人应当以作出原行政行为的行政机关为被告。不仅如此，如果我们承认行政复议机关是裁判员角色，那么，即使复议机关改变原行政行为，也应当以原行政机关为被告。试想，如果一审法院判决变更行政行为，一审原告不服提起上诉时，能否把一审法院作为共同被告？正因为如此，有学者明确指出：复议机关应当根据《行政复议法实施条例》第40条和第50条规定，充分运用行政复议案件的和解与调解制度，尽全力在相对人和行政机关之间进行和解与调解，不作出维持复议决定，从而避免自己当共同被告。
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1.2写作思路
本文写作的基本思路是以司法解释规范的含义为基础和出发点，结合已有研究成果和相关案例，分析原行政行为和复议决定在合法性审查、举证责任分配以及裁判方面的关系，提出科学完善行政复议机关共同被告案件审判制度的若干建议。
1.2.1解读《行政诉讼法》第26条、第34条、第35条和第79条、《适用行政诉讼法解释》第22条、第133-136条以及其他相关司法解释的规范含义，掌握行政复议机关作共同被告案件审理的相关实证法规定，分析诉讼法和司法解释关于复议机关作共同被告案件的制度协调性、合理性、操作性等方面的问题。
1.2.2收集和阅读已有理论研究成果，了解和把握学界对复议机关共同被告案件审理与裁判制度的分析、批判与建议，为复议机关共同被告制度的完善提供理论支持。
1.2.3通过中国裁判文书网和实地调研，收集、阅读和分析审判实践中复议机关共同被告案件审理中所存在的具体问题，把审判对象、举证责任和裁判类型问题进一步细化、具体化，使得研究更具有现实针对性。
1.2.4在完成上述任务之后，从复议决定的救济性、与行政诉讼裁判的相似性角度出发，基于复议决定和原行政行为的层级复审关系，对原行政行为与维持复议决定合法性审查的内容及其相互关系、原行政机关和复议机关的举证责任及其证明事项、复议决定裁判的附随性和关联性等问题展开探讨，提出完善复议机关共同被告案件审理制度的若干意见与建议。
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2复议机关共同被告制度解读及其问题

2.1复议机关共同被告制度基本架构
如前所述，关于复议机关作共同被告案件的审判，《行政诉讼法》和《适用解释》从审理对象、举证责任和裁判适用三个方面作了具体规定。本文对复议机关共同被告案件审判制度的探讨，主要围绕这三个问题展开。
2.2.1—并审查
根据《适用解释》第135条第1款规定，法院的审理对象有两个：原行政行为和维复议决定。在复议机关作共同被告案件中，既有原行政行为，又有行政复议决定，而且相互之间还有密切联系，因此，法院的审查对象会相对复杂化。
有学者认为，基于原行政行为和复议行为“一体化”原理，法院应当同时审查原行政行为和维持复议决定的合法性。理由有二：第一，行政诉讼法明文规定了复议机关的共同被告身份。既然复议机关是共同被告，在诉讼程序中就要为自己作出的行为承担相应的举证责任，履行其他相关诉讼义务。第二，《行政诉讼法》第79条明文规定人民法院对“复议决定”和“原行政行为”都要作出相应的裁判。法院的裁判以合法性审查为前提和基袖，所以复议决定和原行政行为都应该是审理对象。对原行政行为和维持复议决定一并审查的这个理论解释，理由非常充分，作为审查对象的行政行为（包括复议决定）与被告、和裁判对象应当保持一致。但是，必须指出的是，“一体化”原理与把原行政行为和行政复议共同作为审查对象没有必然联系，“一体化”原理所要解决的主要问题是作为审查对象的原行政行为与复议决定的关系。纯粹从“一体化”原理的角度出发，人民法院应当只审查经过复议机关修正后的原行政行为，而不再单独审查维持复议决定。
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2.2复议机关共同被告案件的审判难题
关于复议机关作共同被告案件，《行政诉讼法》和《适用解释》构建了一并审查、共同举证和一并裁判制度，旨在为司法审判实践提供准确的规则指引。但是，由于《适用解释》没有充分考虑并恰当处理好原行政行为与复议决定的相对独立性关系，复议机关共同被告制度特别是共同举证和混合收集证据的制度遇到了难以解释和解决的问题。
2.2.1原行政行为与复议决定作为审查对象的关系
在行政复议机关作共同被告的案件中，法院自然而然应当对原行政行为和复议决定都要进行合法性审查。如前所述，关于这两个审查对象，《若干解释》和《适用解释》都尚未明确的问题，是原行政行为合法性与行政复议决定合法性到底是什么关系。根据《若干解释》第9条第1款，人民法院应当既审查原行政行为合法性，又审查行政复议决定的程序合法性。对这个规定，国内实务界是完全持肯定意见。但是，《适用解释》第135条把《若干解释》规定的“审查行政复议决定的程序合法性”改为“审查行政复议决定的合法性”。《适用解释》的这个不同规定，可能隐藏或暗含了原行政行为与维持复议决定合法性审查相互关系的某种变化，可能会使法院对维持复议决定的合法性审查具有独立性倾向。
最高人民法院在起草《若干解释》的过程中曾经规定“一并审查复议决定的合法性”，后来之所以改为“复议程序的合法性”，主要是因为复议程序合法性具有独立审查价值。这个观点的另一层含义是，行政复议决定的实体合法性根本不存在，或者没有自身的独立价值。但是，现在《适用解释》改为“一并审查复议决定的合法性”，这个规定是复议决定的全面合法性审查，而不仅仅是审查其程序合法性。这就意味着，行政复议决定的实体合法性及其司法审查具有独立的内容和意义。那么，原来《若干解释》为何遗忘了维持复议决定的实体合法性审查？
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3行政复议决定合法性审查的独立性及其要件...............18
3.1作为权利救济手段的行政复议决定..........18
3.2复议决定合法性审查要件.........19
3.3原行政行为与维持复议决定合法性审查的独立性与关联性.........22
4复议机关的“举证责任”...........24
4.1共同举证违反“先取证，后裁决”程序规则...........24
4.2复议决定合法性没有举证责任问题............27
4.3复议机关事后补充收集证据没有制度空间.........29
5—并裁判的具体类型及其适用........31
5.1行政复议决定实体合法性的认定........31
5.2行政复议决定裁判结果的附随性..........32
5.3行政复议决定裁判类型及适用............33

5并裁判的具体类型及其适用

5.1行政复议决定实体合法性的认定
《适用解释》已经把《若干解释》规定的“一并审查复议程序的合法性”修改为“一并审查复议决定的合法性”。所以，根据最高院最新司法解释，法院应当审查复议决定的实体合法性。当然，从法理和逻辑上讲，行政复议决定有实体合法与否的问题。如前所述，复议决定的实体合法性要件至少包括两个：一是事实认定清楚；二是适用法律正确。关于复议决定的事实认定清楚和原行政行为证据确凿的含义及其区别与联系，前文已作比较充分阐述，在此不再累赘。关于行政复议决定实体合法性判断的法律适用要件，这里结合案例再作分析和探讨。
判决以行政行为合法性审查为基础，是法院合法性审查结果的自然延伸。从结果看，由于原行政行为的合法性与维持原行政行为的复议决定的合法性基本一致，所以法院对维持复议决定的裁判适用具有附随性，即在某种程度上依附于对原行政行为的裁判立场。当法院发现复议机关所维持的原行政行为违法时，就应当先撤销行政复议维持决定，然后再纠正违法的原行政行为，因为复议决定也具有法律效力。这就是行政复议决定裁判结果附随性的逻辑原因。
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6结语：适时取消复议机关共同被告制度

参考文献（略）