引言
一、研究背景与研究意义
随着老龄化加剧、城镇化加快、传统养老保障方式弱化，农村老年人的基本生存问题曰益凸显，使得农民对社会养老保险的需求大大增加。但是我国在城乡二元经济结构的主导下，社会养老保险也是二元的，加上国家长期不重视农村的社会养老保险问题，所以城镇建立起完善的养老保险体系，而农村居民却长期享受不到社会养老保险。2009年，国务院《指导意见》?的发布，新农保开始全国试点。但现阶段新农保工作的开展主要依据仍只是政策等规范性文件，新农保的专门性法规缺位，试点过程中各种问题层出不穷，从而影响该制度健康、可持续地存在。因此，完善新农保法律制度已成为一个迫切的需求。“三农”问题直接关系我国经济发展及社会稳定，其中农民问题尤为重要，农民的社会养老保险就是其中一重大问题。新农保制度是一项惠及亿万农民的德政工程，是解决农民养老问题的重要举措。但现阶段新农保工作的开展不能仅依靠政策等规范性文件，还需要借助法律的力量。因此，对新农保法律制度的研究具有重大的理论与实际意义。当前，对新农保法律制度的理论研究尚少。在著作方面，有关于新农保法律制度研究的专著屈指可数，更多的是零星见于一些社会保障的专著之中；在学术论文方面，有些研究成果，但几乎都是停留在表层的探讨，缺乏专门、系统和有深度的研究。本文通过新农保地方规范性文件来深入研究新农保法律制度，最终提出应对之策来完善我国的新农保法律制度。从而为我国解决新农保试点工作问题提供理论依据，还能为我国社会养老保险事业进一歩发展提供理论参考。同时，增强理论界对该问题的关注，为国内学界和相关人士对新农保法律制度向纵深方向研究提供一定的研究基础。
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二、国外文献综述和国内文献综述
欧洲的社会养老保险理论研究源远流长，出现了诸如《贝弗里奇报告》这样的著作。以下是一些外国学者的相关理论观点：英国贝弗里奇(1942) 是西方“福利国家之父”，他认为社会保障是一保证人们全面生活的体系，包括食物、健康、教育、文明、舒适、避难所、医疗保险等，而不仅只是保护人们远离饥饿带来的死亡。他在《贝弗里奇报告》中揭露贫困、失业等问题及原因,提出社会保险政策改革的建议,对许多国家的社会保障制度产生了极其深刻的影响，英国实行的就是贝弗里奇的福利国家理念。英国现代养老保险体制的基础是在20世纪初奠定的，经历了《非供款型养老法案》、《寡妇、孤儿和老年人纳款性养老金法案》，根据《贝弗里奇报告》颁布实施了《国民保险法》、《国民救济法》等，最终建立了全民普享的公共养老保障制度，农民也同样享受公共养老金待遇。政府为每一个老年人提供同等、均一水平的养老金，农民与城市居民具有同等的公民权利。英国彼得.惠勒（1996)认为，社会保障的目标是向社会弱势群体提供保障。对老年人来讲，是减少或防止贫困发生。要达到这个目标需要一个可以向低收入老年人进行收入转移的体系。美国蒂米奇.威塔斯（1994) ?认为，为了使得养老基金能够有收益效果，还需要满足其条件如：基层资产管理方面训练有素的工作人员，包括精算师、会计师、审计师、金融管理专家、律师和计算机技术人员等，还有中介机构，如会计师事务所等。西方国家关于社会养老保险理论研究比较成熟，在深厚的理论体系指导之下，许多国家构建了各自的社会养老保险法规体系，建立起比较完善的社会养老保险制度；而且西方国家一般走的是城乡一体化道路，因为城乡差别不大，所以将农村社会养老保险同城市社会养老保险合并。
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第一章我国新农保法律制度的概述
第一节基本概念
养老保险是社会保险中涉及面最广的一种保险项目，是作为化解老年风险的制度安排，是社会保险五大险种中最重要的险种之一，是社会保障工作的重中之重。这是由于，在养老保险中受保人享受保险待遇的时间最久，待遇给付的标准相对较髙；尤其是在人口老龄化加剧的条件下，养老保险的重要性更是不言而喻-本文所指的养老保险即是社会养老保险，它具有社会保险所具有的法定性，它是国家通过立法规定的，并在一定条件下才能获得；它具有保障性，它是保障人们最基本的生活水平，保障水平较低；此外它还具有互济性、福利性、社会性等特点。社会养老保险根据提供对象不同，可分为城市社会养老保险和农村社会养老保险。农村社会养老保险是为解决农民的养老保障问题，将农民纳入社会保险体系，使得农民“老有所养”的社会保障制度气20世纪80年代以前，我国农村的养老模式一直是以家庭养老和集体保障为主要模式。80年代中期幵始，我国农村养老保险制度进行了探索与试点，1992年建立起了农村社会养老保险制度，其统筹模式以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策支持，是一种储备积累与个人账户相结合的保险模式。
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第二节理论支撑
日本学者大须贺明指出，生存权被宪法规定为一项具体的权利，立法机关应当制定相关法律确认生存权的具体内容，行政机关有义务采取措施保障生存权的实现，当国民的生存权受损并且提请司法审查时，司法机关有提供司法救济的义务日本学者三浦隆认为,生存权的实质就是人为了像人那样生活的权利，是保全作为人的尊严而生活的权利。生存权是作为人而天然具有的基本权利，不可被剥夺、不可转让。生存权是首要人权，没有生存权，其他权利都是一纸空文。社会保障权是生存权的体现，我国宪法规定公民享有社会保障权，公民在其基本的社会保障权无法实现时，享有向国家请求保障其社会保障权的权利，国家有义务保障其实现?。公民享有的社会保障权包括养老保险权，国家应当为人们基本的生存和发展提供必要条件以保障其老有所养。公民中包含了农民，所以农民享有养老保险权，国家有义务保障农民的养老保险权。我国拥有亿万农民，人口占总人口一半以上，在国家的建设中起着很重要的作用。如果农民的基本生存权都无法得到保障，更别谈农民能参与到国家的建设中來。因此，国家有义务建立农民社会养老保险法律制度保证农民在年老后能够像城镇居民一样领取相应待遇维持基本的生活。只有保障农民养老保险权，解决了农民的后顾之忧，才能激发其参与国家建设的热情。
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第三章地方规范性文件中新农保的制度比较..........20
第一节制度实施的基本框架.........20
第二节制度实施的地方比较.........21
第四章我国新农保法律制度的现存问题.........35
第一节现存问题.........35
—、形式问题.........35
二、实施问题.........35
第二节原因分析.........40
一、制度原因.........40
二、经济原因.........41
三、社会原因.........42
四、思想原因.........42
第五章完善我国新农保法律制度的建议.........43
第一节立法先行.........43
一、立法原则.........43
二、立法模式.........44
三、立法层次.........45
第二节重点完善.........47
第五章完善我国新农保法律制度的建议
第一节立法先行
当前我国新农保立法层次过低，没有国家统一立法的保障，新农保工作实施主要依据是新农保规范性文件。老农保失败的主要原因是没有以法律制度为依托，工作的开展仅依靠政策等规范性文件，农民担心政策不稳，所以不信任老农保制度。因此，新农保制度应当吸取老农保的经验、教训，对新农保进行专门的立法。立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现气坚持立法原则，有助于立法者从大局上把握立法，从而使得立法能够沿着有利于执政者或者立法主体的方向发展。新农保的立法原则，是集中体现新农保法律制度的本质和精神，主导整个农村社会养老保险法律体系。我国新农保立法的应遵循以下的原则：保障农民平等养老保险权原则。新农保立法是对农民平等养老保险权在法律层面上肯定与保障，这就要求新农保制度覆盖所有的具有农村户籍的人口，应保尽保，让其都能享受到养老保险制度带来的利益。
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结论
文章通过新农保地方规范性文件具体研究了新农保法律制度。首先，概括了当前新农保的形式样貌，体现为专门性法规缺位和现行的新农保规范性文件繁杂且效力低。其次，比较了各地在新农保制度具体实施中的不同操作模式，整合了地方的不同做法。再次，在此分析的基础上，总结了新农保法律制度存在的形式问题与具体制度实施问题以及问题存在的经济、法律、社会方面的原因。最后提出了构建新农保法律制度的建议。新农保法律制度是一项专门针对农民的制度，是农民实现养老权的依托，并且能够保证新农保工作徤康、持续地推进。但是，随着经济的发展和城乡一体化的推进，新农保制度应当在城乡之间统筹发展，进而实现社会养老保险制度的统一。因此，构建新农保法律制度并不是孤立的，而应是注重衔接协调的法律制度。所以，我们当下在设计新农保法律制度时要特别注重社会养老保险制度城乡之间的统筹。由于本人学识有限，文章中不免有不足，我将就此继续进行学习、研究和探索。
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参考文献（略）