一、立法议程概述
（一）立法议程的概念
立法议程并不是法学领域的一个专业名词。最先研究“议程”问题的领域是新闻传播学和公共政策学，并提出了相应的议程设置理论和政策议程理论。所谓的议程设置理论是指：大众传播具有一种形成社会“议事日程”的功能，传播媒介以赋予各种议题不同程度“显著性”的方式，影响着公众瞩目的焦点和对社会环境的认知。大众媒介注意某些问题而忽略另一些问题的做法本身就可以影响公众舆论，而人们一般倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用大众媒介为这些问题所确定的优先次序来确定自己对这些问题的关注程度。政策议程理论关注的是“前决策”阶段，即“为什么社会中的一些情形被界定为政策问题提上政府的议事日程，又是怎样确认的，而为什么另外一些情形却不能被认定为政策问题并提上政策议程。”对于立法活动来说，同样存在“前立法”阶段，此阶段的主要工作是“筛选”和“过滤”，即在众多的立法诉求中把一部分确定为正式的立法议题列入立法者的议事日程，而把另一部分排除掉。对此，我们可以把立法议程简单理解为：立法者对受其认真关注的立法议题所进行的编目。立法议程就是摆在立法者面前的一个问题清单，并由立法者对列入清单的这些问题按照轻重缓急进行优先排序。通常我们对立法活动的关注都集中在具体法律的制定过程当中，而忽视了立法议题的确定阶段。如果一个问题没有被立法者纳入议事日程，那就意味着立法者什么也没有干，问题依然存在；如果进入立法议程的问题并非反映社会需求的公共问题，那么即使在问题解决方案的制定中尊重了公众的意见，那也于事无补。如果说公民参与是衡量立法民主化的一个重要指标的话，那么，参与法律制定过程固然是立法民主化的表现，但参与立法议程的设置更是立法民主的表现。
（二）立法议程的建构
立法议程的设置是一个多元主体互动合作的动态过程，而不是单一主体对问题的客观发现，其中充斥着价值分歧和利益斗争。通常来说，议程设置包括两个阶段，第一个阶段主要是社会问题的界定，即弄清问题的本质，知道社会问题是什么；第二个阶段是立法议题的选择，即从众多社会问题中选择一部分确立为立法议题。
1．问题界定
从某种程度上来说，确定问题是什么甚至比确定问题的解决答案是什么更为重要。问题往往并不像我们所想的那样是不言自明的，对同一种状况，不同的主体往往会做出不同的定义和解释，甚至是相互冲突的定义和解释，比如堕胎问题，把它界定为自由权问题还是生命权问题就直接关系到解决方案的选择。问题绝不是事实本身，而是思想作用于环境的产物，或者说是概念的产物，从这种意义上来说，问题是被建构出来的，而不是被发现的。对问题如何定义，直接关系到问题的性质，也决定着问题的前途，即它是否是个合法的问题，是否应该被纳入立法议程。传统研究社会问题的主流范式，一直遵循着实证主义的进路，该种理论研究路径被有些学者称为社会事实范式。“社会事实范式认为社会现象的问题性质存在于客观的社会性事实中，这些社会性事实往往如其理论名称所指，表现为某种社会病态、社会结构解组、功能失调、群体冲突或行为失范等状态。研究社会问题，就是要研究这些问题事实的成因、危害、后果及对策。”从知识论层面来说，该理论秉持一种客观主义立场，强调在主——客二元范式的指引下对客体对象的本质进行分析，进而认为：社会问题是一种客观事实的存在，只要研究社会问题的客观状况就能把握问题的本质。基于这种认识，人们往往认为社会问题就是一种客观状况（如贫穷）或社会行为（如犯罪），只要人们着力去发现这些“客观事实”，就会找出社会问题。这样社会问题就成了一种既成的社会事实，人们所要做的就是运用一些技术性的手段发现这些问题然后加以解决。传统的客观主义立场往往把社会问题看作是既定的或给定的，是社会事实本身所具有的一种属性。但这种理论却不能解释具有同等危害程度的客观状况都已然暴露在人们的视野中，为什么一些状况成为了社会问题被人们提了出来，而另一些状况却始终没有成为社会问题。环境社会学家汉尼根就曾提出这样的质疑：为什么一些环境问题早就存在，而直到现在才引起人们的注意并被作为一个社会问题来对待？为什么有些环境问题被列入了政府的议事议程，而有些环境问题同样严重却少有人问津？这说明，一种客观事实成为社会问题，不是由事实自身可以自我说明和解释的。因此，这种研究社会问题的实证主义套路饱受质疑，至少它不能全面的解释社会问题是如何产生以及怎样进入到公共议程上的。
二、立法中的隐蔽议程
（一）隐蔽议程的揭露
1．权力的三重维度
在当今日益多元化的社会中，权力广泛的分布于不同的主体，没有任何个人或团体拥有绝对的支配地位，但不可否认的是，国家仍然是最大的权力主体。国家权力的运作突出的体现在决策过程当中，所以考察实际的决策过程无疑是研究权力结构的一种重要方式。罗伯特 达尔通过考察实际的决策过程得出了这样一个权力定义：“A 能够使 B 去做 B 原本不愿意去做的事情，就意味着他对 B拥有权力。”“达尔强调，权力研究必须充分关注主体之间偏好的差异。在针对关键政治问题的政治冲突中，那些偏好得到优先实现的主体，就是在一个政治系统中行使权力的人。”这即是说，在决策过程当中，当一方的政策方案较另一方得到了优先考虑时，他就运用了权力。但他的这一定义遭到了巴克拉克和巴拉兹的批评，他们认为达尔的这种权力观具有局限性，只注意到了权力的一面，而忽视了权力的另一面。在《权力的两面性》一文中，他们指出，“当 A参与到那些影响 B 的决策制定当中时，理所当然的是在运用权力。当 A 致力于创造或加强各种社会价值、政治价值以及制度惯例——他们使政治过程的范围仅仅限制在那些比较而言不损害 A 的利益的议题进行公共考虑上——时，同样也是在运用权力。在 A 成功的这样做的范围内，对于所有实际目标而言，B 就被阻止在那些可能在其决议中严重损害 A 的一系列偏好的所有重要议题之外。”这说明权力具有两面性，一方面表现为权力主体可以通过运用权力使自己的偏好在最终的决策中得到优先的照顾，另一方面，如果权力主体能够有效的阻止一些威胁自己利益的议题进入政治议程，那么他也在运用权力。
二、立法中的隐蔽议程.........13
（一）隐蔽议程的揭露........13
（二）隐蔽议程的产生逻辑............16
三、隐蔽议程的现行控制机制及其限度...........22
（一）内部控制机制............22
（二）外部控制机制............24
四、合作式议程设置模式的构建...........35
（一）合作式议程设置模式的提出......35
（二）建立合作式议程设置模式的可行性........37
（三）合作主体的角色重塑............41
结论
立法议程设置往往被当作立法准备阶段而备受冷落，但通过本文的分析，我们认为立法议程的设置是立法过程中的一个关键阶段，在中国甚至具有实质性的作用，它通常决定着立法的方向。这种重要性也决定了立法议程的设置只能是开放式的，而不能是封闭式的，单一主体不仅存在着知识不能，而且容易产生立法舞弊行为。但我国的立法议程却是由国家一手包办的，通过对权力多重维度的分析，我们认为在这种情形下会发生隐蔽议程现象，并且现实中发生的案例也确实映证了这一点。隐蔽议程的产生与立法权力的不适当运用有关，因此矫正隐蔽议程的制度措施应该以对立法权力的制约和监督为旨归。我国现有的控制机制要么不力，要么缺失，这就需要对现有的一些制度进行重构，尤其要对公众的参与权予以认真对待，最终落实在制度的保障上。本文认为制度重构的方向应该是建立合作式议程设置模式。合作式议程设置模式既迎合了国家和社会互动加强的时代背景，又获得了善治、合作治理等理论资源的坚实支持，因此合作式议程设置模式应该是中国的未来选择。合作式立法议程的建立需要国家和社会重新调整自己的角色，对于国家来说，应该向责任国家转型，而对于社会来说，需要塑造积极的公民。合作的方式应该是在开放的公共空间中进行有效的协商和对话，公众通过组织化以补强作为合作主体的协商能力，国家通过对公民的信任和回应来保证对话的持续性，这也才是国家和社会之间健康的关系模式。对于隐蔽议程的矫正来说，合作式议程设置模式的建立是根本之道，而对于理想的议程设置模式来说，合作式议程设置模式则代表着未来的发展方向。
参考文献
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