1 导论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，草原作为我国最大的陆地生态系统，约占国土总面积的 41.7%，因此，草原是我国生态文明建设的主要阵地。作为重要的自然资源之一，草原不仅可以通过为牲畜提供可食牧草以支持畜牧业经济的发展，同时还发挥着固碳释氧、净化空气、涵养水源以及生物多样性保护等多种生态服务功能。此外，草原资源更为重要的功能是依据天然草原发展起来的畜牧业在提供物质产品的同时，维持了特定社会关系以及延续了传统草原游牧文化等多种社会功能[1]。尽管草原对人类社会生态环境有着举足轻重的作用，但由于全球气候变化以及人类活动对天然草原资源不合理的开发利用，人们过渡的只注重草原资源承载牲畜及相关畜产品的市场价值，而忽略了天然草原的生态价值。此外，由于缺乏全面的草原生态服务功能数据以及对草原生态环境的充分认识，导致长期以来人们低估了天然草原的生态系统价值并忽视对其的保护，致使我国约 90%的草原发生了不同程度的退化，其中发生中度以上退化的草原面积已达 50%以上[2, 3]。草地退化造成植被覆盖度降低，可食牧草比例和土壤质量下降，这不仅影响草原畜牧业的可持续发展，同时对局部及周边地区的生态安全造成威胁，一些草原退化区成为我国沙尘暴和荒漠化的主要形成区和加强区[4]。为了缓解草原牧区生态生产双重压力，国家先后实施了京津风沙源治理、退牧还草等一系列草原生态治理和保护工程。草原生态补偿主要依托各种项目形式在草原牧区实施，已实施的生态治理项目虽然在一定程度上减缓了草原退化的速度，但并没有从根本上扭转草原退化的趋势。截止到 2009 年，全国草原仍然呈“点上好转、面上退化，局部改善、总体恶化”的态势。
为了进一步保护和恢复草原生态，2010 年 10 月，国务院作出决定，在全国 8个主要草原牧区省区实施草原生态保护补助奖励政策（以下简称草原补奖政策），中央财政连续 5 年每年投入 136 亿元（2012 年后增加到 150 亿元）用于草原生态保护补偿。其目的是通过给农牧民发放补贴，鼓励他们减少牲畜保护草原生态系统。但这一政策实施五年后，一些地区的牲畜不但没有减少，反而还有所增加，有些农牧民甚至通过贷款扩大牲畜饲养数量。以内蒙古为例，草原补奖政策实施前 2010 年末牲畜总头数为 6845.7 万头，而 2015 年末牲畜数量增长到 7307.7 万头，增长了 6.75%。其中，羊存栏量在政策实施的前三年由 5277.2 万只下降到 5239.2 万只，下降了 0.7%，而在 2015 年末羊存栏量增加到 5777.8 万只，增加了 9.5%②，超过政策实施前.
...........................1.2 国内外研究综述
国内外在生态补偿方面有很多资料与研究，本部分通过对已有文献系统综述的基础上，总结出相关文献在理论基础、数据获取、研究内容和方法等方面的特征并分析出进一步研究的空间，提出本研究的切入点和视角。本文在回顾了国内外生态补偿机制相关文献资料的基础上，分别从生态补偿内涵的演化发展研究、生态补偿机制框架构成研究、生态服务功能价值评估方法研究以及草原生态补偿研究四方面进行归纳总结，在此基础上对我国草原生态补偿发展过程进行综述。
1.2.1 生态补偿的内涵
国外关于生态补偿的研究起步较早，生态补偿早期的概念源于生态学理论，它是指自然的生态补偿范畴。《环境科学与技术词典》（1992）对自然生态补偿(Natural Ecological Compensation)进行了定义，其是指当生物种群、有机体、或生态系统受到外界干扰时，所展现出来的缓解干扰、调节自身状态使得其以适应这种干扰，生存得以维持的一种能力[15]。而 Cuperus(1996)认为生态补偿是指当生态功能或质量受损时所采取的一种替代措施[16]；Allen(1996)等则认为生态补偿是对破坏的生态地区的恢复，又或者是通过新建生态场地替代原有生态地区的功能及质量[17]。较早的生态补偿内涵主要以自然环境的补偿为主，但随着人类各种不合理的社会经济行为，造成生态环境被严重的污染和破坏，生态补偿逐步由自然生态补偿过渡到经济生态补偿。其中生态补偿被引入社会经济领域是在 20 世纪 90 年代，此时的生态补偿的内涵多被认为是一种对资源环境保护实施的经济刺激措施。生态补偿的概念逐渐演变为对生态服务的付费 PES（Payments for Environmental Services）。对 PES 的定义最早且最有影响力是由国际林业研究中心（CIFOR）的学者 Wunder 提出，他认为所谓的生态补偿即是由环境服务购买者与服务供给者之间就买卖生态环境服务所达成的一种自愿交易。该定义对生态补偿提出了四个界定标准: 一是谈判是自愿交易的；二是被交易的生态环境服务是可以明确规定且可度量的；三是交易中至少包含一个买者和卖者；四是补偿是有条件的，只有生态环境服务供给者按要求提供服务时，购买者才会对其进行补偿[18]。尽管该定义对 PES 进行了详细的界定，但这一定义常常被认为是“基于科斯定理的”、“私人的”、“使用者支付类型的”等标签[19, 20]，由于国际上现行的 PES 项目多数属于政府付款类型的，实践中的 PES 项目一般难以满足该定义。区别于 wunder 对 PES 的定义，Sommerville(2009)等认为 PES 是一种有条件的对环境服务的供给者进行的正向激励方式，它的有效实施需要综合考虑多样性及额外性的制度环境。
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2 相关概念与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 草原
（1）草原与草地
从草原定义的演变来看，对草原的定义存在着两种不同学科的范畴，分别是植物学和农学范畴。从植物学范畴来看，草原是指某一特定的植被类型，其特征是主要优势植物为草本的多年生旱生植物，定义是具有特殊的生态系统且以天然饲用植物为主，是畜牧业生产的基地。在这一特殊的生态系统中包含了诸如旅游、狩猎、林业产品以及一定的水产品、自然保护资源等。学者章祖同（2004）认为农学范畴上草原的定义相当于澳大利亚的牧草地（pasture）、欧洲的草地（grassland）以及美国的牧场（range）。同时认为草原与草场、草地意思是相同的名词，草地是供农牧户进行放牧家畜或者是制作干草以饲养家畜的土地，两者的定义差别不大，都是从用途来进行定义的，用来进行畜牧业生产的土地[144]。但也学者认为草原和草地的定义存在一定的差异。李博（2004）指出草地应该包括草原，他将草地分为两大类，
草原就是其中的一类，另一类是草甸。草原上的植物多是耐旱的多年生草本植物，并且一般存在于地球表面的特定气候带，而草甸上的草本植物多属于喜湿类的，一般占据在低湿地如河漫滩或者是林间的空地，也有的占据在被破坏了的森林次生地带，草甸上的中生草本植物属于阴郁的植被，可以生存在不同的生物气候带[145]。不同草原定义下相应的草原分类也不相同，学者章祖同以草地植物学的植被分类作为主要依据，提出草地应分为四级：第一级类是植被型草地；第二级亚类是植被亚型草地；第三级组是植被群系组；第四级种是植被群系或亚群系[146]。而学者李博将例如水和温度等不同因素作为主要的影响因子将草原分为了不同的类型。其中就有把水作为主要的影响因子的旱生草原、中生草甸和沼泽化了的草甸；也有把温度作为主导影响因子的温带、热带、高寒草原以及温性和高寒草甸。
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2.2 理论基础
确定草原生态补偿标准是一个综合自然科学、社会科学为一体的跨学科交叉研究课题，因此，构建良好的理论框架是研究的首要基础与实践依据。本文理论依据主要围绕草原生态补偿标准设定展开研究，具体从为什么要对草原资源进行补偿以及如何确定补偿标准两大方面建立本文的理论基础。其中，回答第一个问题的理论基础包括自然资源价值论、公共物品、外部性理论；回答第二个问题的理论基础包括成本收益理论、博弈论以及激励理论。
2.2.1 自然资源价值论
历史上对于自然资源是否具有价值经历了从无到有的若干阶段。传统的经济学认为自然资源是没有价值的，只有当人类将自然资源转换为物质产品，进而通过销售流通环节产生财富时才可认为其具有价值。马克思的《资本论》中提到物品可以具有使用价值但这并不代表它具有价值，当这一物品没有经过劳动过程而自然体现出对人有用的情况下就表示其只具有使用价值而没有价值，例如,空气、天然草地、野生林等[155]。基于劳动价值论有一些观点认为自然资源是没有价值的,但事实上，这种观点错误的曲解了以马克思劳动价值论为基础的自然资源价值论。如果仅以是否经劳动开发作为评价自然资源是否具有价值标准的话，那么在地球上几乎找不到这种纯原始的自然资源了，人类活动影响了所有的自然[156]。从现代经济增长理论到新经济增长理论对自然资源与环境要素的关注较少，促进经济增长始终是研究的重点与热点。直到 20 世纪 60 年代，少数经济学家才开始将资源环境问题纳入到经济增长的分析框架中来。随着研究的深入，经济学家开始在生态环境危机的背景下，重新认定和审视经济增长理论，进而自然资源的生态价值日渐得到重视。著名的生态伦理学家 Holmes Rolston（1986）提出并肯定了“自然中的价值”，他认为自然不仅具有“内在价值”和“工具价值”，而且生态系统还具有最重要的“系统价值”，该价值体现了某种充满创造性的过程, 而这种创造性正是自然系统的价值属性最为重要特征[157]。但是，自然资源的价值除了来自其自我属性所能够满足人类需求之外, 还要具备数量有限性和稀缺性的条件，古典经济学家李嘉图认为某些商品的价值，单只取决于该商品的稀少性。因此，根据此观点可以认为越稀缺的自然资源，其价值也就越大，这是由自然资源长期的供求关系所决定的客观趋势。此外自然资源与经济增长也存在着一定的关系，我国学者毕秀水（2005）指出应该在对自然资源重新认识的基础上分析经济增长或发展问题，通过综合考虑生态环境的合理与可持续利用，进而揭示出自然资源要素对经济增长的基础性制约作用[158]。因此，要想实现经济增长与环境资源有效保护的目标，需要合理的制度进行保障。即通过对资源的定价，制定合理的资源价格，资源的价值就是定价的基本依据。而姚华军（2007）认为只有在完善的市场运行机制下才能逐渐形成资源定价机制，对资源定价不仅仅考虑资源本身所具有的特性，还应该考虑人们的行为特征对自然资源定价的影响[159]。草原作为一种重要的自然资源，其生态服务功能是为社会服务的，并未参与市场交换，因此草原不具有市场价值。然而，草原资源也具备有限性和稀缺性，会因外界因素的干扰（如人类的不合理开发和利用）而逐步减少，因此，草原又具有显著的环境价值。为了能够进一步的发挥出草原的生态服务功能或环境价值，良好的草原生态需要通过耗费一定的人力物力进行保护，而在保护和恢复草原生态功能的过程中所消耗的人力物力就是草原所具有的环境价值。
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3 内蒙古草原生态补偿机制的现状、效果及存在的问题 ..................... 40
3.1 内蒙古草原生态补偿机制现状 ..................................... 403.1.1 退牧还草工程 ............................................... 41
3.1.2 草原生态保护补助奖励政策 ................................... 42
4 草原生态补偿标准设定方法研究 ....................................... 65
4.1 草原生态补偿标准设定机理 ....................................... 65
4.1.1 DPSIR 模型描述 ............................................. 65
4.1.2 一般意义上的草原生态保护 DPSIR 模型 ......................... 66
5 草原生态补偿标准设定方法的应用 ..................................... 83
5.1 内蒙古草畜平衡奖励标准的测算 ................................... 83
5.1.1 理论分析及方法选择 ......................... 83
5.1.2 模型建立 ............................... 83
7 草原生态补偿标准实施的保障机制研究
7.1 草原生态补偿主体的选择
补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色，并明确其各自获得和分担的权利、义务和责任内容。其中，生态补偿主体是筹集资金，实施补偿的组织机构[41]，是补偿资金的主要来源。有效的识别补偿主体是草原生态补偿得以实现的基本前提。生态补偿主体的确定是一个动态的过程，随着社会经济的发展，不同时期相应的补偿主体组织结构也在不断变化。对于草原生态补偿主体主要包括：中央政府、地方政府、企业、社会公民以及牧民。这几类主体同样随着社会经济的不断发展变化以及草原生态环境的改善呈现出不同的组合模式。
7.1.1 政府主导型补偿主体
政府补偿是指以政府为主体的生态补偿。政府作为草原资源的管理者，同时也是草原生态环境建设的组织者，在生态补偿实践中，政府可以有效协调不同利益主体关系、稳定社会秩序，而且还可以根据补偿效果及时做出相应的调整，及时、有效的解决草原生态补偿实践中面临的问题和局限性。因此，草原生态补偿机制实施的主体应由政府主导。政府主导型补偿主体是以一种命令或控制的补偿形式，通过纵向或横向财政转移支付方式、设立专项资金、引入生态建设保护投资等手段进行。由于草原资源生态效益具有公共物品属性，因此，在补偿初期只能由政府主导，通过财政政策，向受偿主体支付一定的经济利益，诱导其改变现有草原利用方式，保护草原生态环境。目前，在我国财政体质中，草原生态补偿资金主要来源于财政转移支付和建立专项基金。
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8 结论与政策建议
8.1 结论
参考文献（略）