第一章 绪论
1.1选题背景
金融是现代经济的核心。纵观世界经济发展史，经济发展的阶段、规模和水平决定了金融的发展状况，不同阶段的经济结构也决定着金融结构的规模和水平。对于处在经济起步阶段国家或地区而言，金融对经济发展的促进作用相对有限。而对于经济发展水平不断提高，尤其是进入高度市场化阶段的国家或地区而言，金融业作为关系经济命脉的产业，对经济安全与稳定发展的影响必然越来越大。若一国或地区的金融业较为落后，其制造业和服务业常为融资渠道少和资金缺乏所困，进而受制于实力强的外来投资者。这在一些经济欠发达国家与地区尤为明显。而一国或地区金融业发展，既有利于该国先进制造业和现代服务业赢得竞争优势。但与此同时，若缺乏有效监控机制，金融风险的泛滥也容易对宏观经济产生难以预料的负面影响。比如，美国次级按揭贷款过度扩张，而相关金融产品创新超出金融部门的监管能力，进而出现次级抵押贷款机构破产、投资基金倒闭等诱发的金融风暴，甚至带来了全球主要金融市场的流动性不足的危机，其影响甚至延续至今。由此可见，金融业直接影响其他产业的发展壮大，其重要性和战略地位决不可小视。与此相适应，金融产业的快速发展必然对政府的金融管理权的合理配置与调适产生需求。通常而言，金融管理权是政府通过金融规制和放松管制、降低交易费用的平衡，在产权明晰的金融制度的基础上，实现资源合理配置、促进金融稳定与安全、实现普惠制金融体系等政府职权，在金融领域实行计划、组织、指挥、协调和控制的权力。[2]简言之，与金融管理有关的政府职权，通常包括货币调控、金融发展与金融监管等三大职权。由于金融业的特殊性和金融在经济体系中的地位显著增强，通过监管保证金融业的稳健运行日益成为经济与社会健康发展的关键。[3]近年来国际金融危机影响的扩张以及国内民间金融快速发展所引发的金融风险增大，理论与实务界均愈加关注金融监管滞后问题。有鉴于此，为确保研究主题集中，笔者拟主要对政府的金融监管职权进行研究。但这并否认政府货币政策与金融发展职权的重要性。
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1.2研究目的和意义
从理论上看，地方政府金融管理体制涉及单一制国家内中央政府与地方政府在金融监管和风险处置等领域的事权合理划分问题，亟需从如何避免中央集权管理的弊端和地方无序放纵甚至肆意干涉金融机构行为而对国家宏观金融秩序的冲击出发，提出完善现行金融管理体制的建议。从实践看，我国尤其是经济发达地区的地方金融机构快速发展，地方政府以组建金融办等形式积极参与金融管理，而现行法律制度框架内对地方政府金融管理权限并无清晰的界定，地方政府金融管理实际上存在无法可依的问题。这既不利于地方政府规范地行使金融管理权限，也为其不当干预行为诱发金融风险埋下了隐患。有学者认为，金融监管法制史中之所以既有促进市场进步的成功经历．也存在阻碍市场发展的失败案例，就是因为威胁金融市场健康发展的因素，不仅来自金融风险或者金融危机等市场机制自身方面，也包括政府的不当干预。[4]因此，完善地方政府金融管理体制，对于我国深化改革、加快完善社会主义市场经济体制的具有十分重要的意义。有鉴于此，论文拟以地方政府金融监管职权为主题进行研究，提出完善地方政府金融监管职权制度的建议。
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第二章地方政府行使金融监管职权的必要性
2.1 具有理论与实践基础
有学者对金融地方化进行了分析，认为我国金融地方化已成客观事实，各地政府普遍成立金融管理机构并开展了实质性运作。 地方政府参与金融监管作为实事状态而客观存在，在理论与实践上均有合理性。具体而言，地方政府行使金融监管职权有以下理论与实践基础。地方政府直接或间接地掌控大量的金融机构和金融资产，以及非正规金融活动的蓬勃发展，从而容易出现中央政府监管难以到位的“盲区”或“真空”，客观上需要地方政府的金融监管框架提供支持。实际上，与一般企业结构相一致，在成熟市场经济国家中地方性的中小金融机构往往占据绝大多数。例如，美国的地方商业银行的分支机构数和资产总额占本国所有银行的份额分别为 61%和 32%，而且分布相当密集，每万平方公里国土面积上的分支机构数有 6 个，每万人拥有的分支机构数平均为 2.2 个；再如，德国地方性金融机构共有 3030 家，占全国金融机构的 93%。 目前，我国地方金融机构数量日益膨胀。不仅如此，学者认为，我国地方金融的发展与西方国家有着不同的路径，西方国家的地方金融机构已经经历了广泛发展到整合收缩的过程，而我国的地方金融机构正经历着由边缘化到主体化的过程，在整合发展的过程中，会逐渐壮大。 如此庞杂的金融机构都依赖中央政府来监管，可能存在监管不到位的问题。加之，我国各地金融业发展层次差异性较大，面临的金融监管问题并不完全相同，中央政府难以全部掌握与此相关的监管信息。与中央政府相比，地方政府熟悉当地情况，其监管行为更易到位。
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2.2 具有现实需求
从世界范围看，金融监管存在可遵循的共同原则，如依法监管原则，公平、公正、公开原则，综合性、系统性、协调性监管原则，监管成本与效率原则，监管主体独立性原则等，因而金融监管规律具有一定共同性。但从另一方面来看，实际上并不存在具有普适性的金融监管模式，金融监管体制常因时空性差异而具有一定特质。在决定一国的金融监管体制时必须考虑本国的实际情况，根据国家特定的政治经济水平、历史社会文化、法律规定等各种因素共同决定，金融监管体制的选择与本国金融体系结构以及金融机构的特点高度相关。换句话说，金融监管模式的选择，主要还是以各国金融体系及监管框架本身的特点为根本。 因而，地方政府是否享有金融监管职权，以及在多大程度上、以何种方式行使金融监管职权，则应根据实际状况而作具体分析。
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第三章当前我国地方政府金融监管职权的现状....18
3.1 地方政府金融监管职权发展历程.... 18
3.2 当前地方政府金融监管出现的问题和矛盾.... 20
3.3 当前地方政府金融监管职权缺失根源.... 22
3.3.1 价值理念..... 23
3.3.2 制度架构..... 24
3.3.3 利益机制..... 26
3.4 小结.... 27
第四章 完善我国地方政府金融监管职权的建议....28
4.1 关于金融监管地方分权法治化框架的构建.... 28
4.2 关于金融监管目标模式的建议.... 30
4.2.1 在金融监管的价值取向上应更注重安全.... 30
4.2.2 在处理中央政府与地方政府的金融监管机构..... 32
4.2.3 在权力运行模式上更注重中央政府33
4.3 关于金融监管机构职能分工与协作机制的构架.... 34
4.4 小结.... 37
第四章 完善我国地方政府金融监管职权的建议
4.1 关于金融监管地方分权法治化框架的构建
如何正确处理中央集权与地方分权之间的关系，是地方政府实施金融监管职权所无法回避的问题。在单一制国家推行地方分权，必须考虑确保中央政府的权威问题，并授予地方政府有效的权力，为其推行创新提供足够空间。 4 就我国现实而言，推行政治单一制与经济联邦主义无疑具有实践基础和理论支撑。改革开放以来，我国的中央政府与地方政府关系经历了一个深刻的协调过程，呈现出良性互动逐渐取代零和博弈、中央权威和地方权限双向增长、地方权限和地方责任同步上升的特征。进一步而言，我国的中央政府与地方政府的关系已经从计划经济时期的单一制转变为二元化的结构即政治单一制和经济联邦主义。 46 有学者对中印两国经济改革实践进行对比分析后认为，两国试图在政治架构不变的情况下采用“渐进模式”，并对经济财政管理体制进行变革与调整，而具体思路便是“财政联邦主义”这一共同的分权逻辑。这种思路的优势在于，既调动了地方政府发展市场经济的积极性，又保证了国家在政治上的稳定统一。特别重要的是中央政府可以通过权力的适当下放，提高了地方政府间的竞争水平。另外，在经济方面，中央政府将经济决策权大幅度下放，各地政府为了获取更多的资金和增长率而展开比赛，在一定程度上，可以促进了市场化进程的发展。 47 换言之，经济联邦主义对于促进我国经济发展产生了积极促进作用。按照经济联邦主义思路，就必须对中央政府与地方政府的经济职权进行划分，适度向地方政府放权。
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结论
在我国持续推行经济市场化改革的今天，对地方政府金融监管职权的研究，确有其现实意义。市场经济必然要求经济民主，通过分散决策、公平竞争来达到以市场机制配置资源的目标，进而对市场监管体制提出转型的要求。从中央集权与地方分权视角探究金融监管职权，应是我国今后金融体制改革发展的重大课题之一。目前，我国关于中央集权与地方分权的争议较多。部分学者认为，我国名义上为单一制国家，但地方政府依据非规范化的制度架构而掌握了较大实际权力，其权力甚至超过联邦制国家的地方政府。而更多学者则持相反意见。比如，“中国目前并不是分权过度，而是中央政府与地方政府权限划分不清，分权仍不彻底，尚未制度化、长期化、科学化。”关于这一问题已持续多年，今后可能将持续下去，本文无法对此简单下结论。但就金融领域而言，虽有地方政府非法干预金融的历史，但现实为中央集权过多而地方分权较少，这一结论应是正确的。本文根据我国实际所提出的完善地方金融监管职权制度的建议也具有一定现实性和可操作性。与此同时，我们也必须清醒地认识到，地方政府金融监管职权的下一步扩权和有效行使仍面临很多困难和挑战。除了制度设计和实施本身的困难外，中央政府及其金融监管机构的态度尤为关键。值得注意的是，当下地方要求改革行政审批制度、进一步下放审批权限、减少审批事项的呼声日益高涨，而中央政府及其所属部门的态度并不积极，不少地方政府要求中央政府放权的同时自己放权则不积极。由此可以看出，对于一些改革开放中形成的既得利益者而言，维持现有管理架构，既不向市场化方向进一步改革，也不向计划经济方向倒退，这是最为有利的选择。
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参考文献（略）