LY市保障性住房审计问题探讨

笔者认为我国双重领导的审计模式和审计体制自身的缺陷，加之保障性住房审计监督制度和相关法律的不完善，对保障性住房审计的独立性产生了极大影响。因此政府应该大力推进审计体制，加强审计组织制度建设，完善审计法律和监督制度，同时应大力提高审计人员的审计意识和专业素质。（2）审计资源的缺乏也直接影响审计目标的完成。在保障性住房的审计工作当中，审计人员不仅数量少，而且专业素质不高，知识结构单一，且未充分运用计算机审计，导致审计效率和效果都不理想。因此应该组织和培养保障性住房审计专业人才，聘请相关专业人员合作，充分运用计算机审计，同时科学、合理地配置有限的审计资源。

1 引言

1.1 研究背景和意义
保障性住房是我国重大民生工程项目之一。通过审计保障性住房项目并进行其后续的监督和整改工作，不但能够揭示保障性住房中存在的问题，促进审计部门做好保障性住房的审计工作，还可以充实保障性住房审计的理论研究。
1.1.1 研究背景
自古以来，房子都是人们最基本的生活资料，住房问题关系千家万户的切身利益①。房子意味着家，意味着稳定，意味着港湾和避风港。在大多数中国人眼中，拥有自己的房子是美好生活的开始和保障，因此，大多数人比起租房更愿意买房。随着全球经济的发展，人们的生活水平和环境得到了大大地改善，但是住房问题依然困扰着部分居民，特别是中低收入人群。各国对保障性住房或类似保障性住房问题的研究和应用也不尽相同。
2018 年是中国实行改革开放以来的第四十年。这四十年间，我国经济发展取得了举世瞩目的成就：国民经济持续高速发展，民生大幅度改善，工业发展速度加快，实现了中国特色社会主义基本制度的创新②。但同时，由于我国人口基数大，人均 GDP 仍处于较后位置，加上因为我国居民的住房需求一直处于持续高涨趋势，因此住房消费在居民的总体消费中的占比在不断地上升，可见，住房问题虽已得到有效缓解但形势依然严峻。1998 年的 7 月份，国务院正式出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这一通知意味着我国已经完全建立起一套完整的主要依靠经济适用房的多层次的城镇住房供应体系。到目前为止，保障性的住房体系不断发展和完善，大大改善了低收入人群的居住条件和环境，但相比于西方发达国家，我国保障性住房建设工作仍处于发展的初级阶段。
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1.2 文献综述
我国对保障性住房制度的建立和管理落后于发达国家很多年，尽管我们厚积薄发、不断进步，但对保障性住房及其审计的研究仍处于初级阶段。浏览大量国内外学者对国内外保障性住房审计的研究成果，本文将从保障性住房审计理论、评价指标、审计程序三个方面进行梳理。
1.2.1 关于保障性住房的研究
对保障性住房的研究是研究保障性住房审计的基础。新加坡的保障性住房名为“组屋”，既有出租，也有销售。与美国的公共住房相似，租房政策上也是以住房者的总收入为基数，政府承担大部分房租，小部分由住房者交纳。在日本，有一种名为公营住房的类似于廉租住房的社会保障性住房，但居住的用户不能拥有房子的产权，而另一种名为公团住宅的社会保障性住房，居住的用户能够在日本政府提供一定优惠条件的情况下拥有房子的部分产权。在保障性住房危机的复杂性方面，Birrell 和 James（2010）通过研究昆士兰东南部的情况，认为保障性住房可承受性下降的主要原因是其供给没有与需求保持一致，且提到了昆士兰政府解决保障性住房短缺的举措并提出了解决问题的思路。在解决保障性住房供应的问题上，Cardwell 和 Joshua（2017）讨论了澳大利亚财政部于 2017 年 9 月发布的旨在增加澳大利亚保障性住房供应的立法草案，该草案中一项重要提议为投资保障性住房的人提供额外的保障性住房资本利得税折扣，并为投资保障性住房管理投资信托的外国投资者提供税收优惠。在保障性住房与政府的关系上，Robert Mark Silverman（2009）认为政府应当重视保障性住房建设，因为区住房服务调查接过显示出政府保障性住房状况较差。
黄小虎（2012）在讨论解决保障性住房供应问题是提到廉租房和公租房不可能产生投资回报，必然形成财政“窟窿”，政府不宜包得太多。保障性住房建设，不可能使房价下降，且根本解决办法是把自主性需求与投资、投机需求切割开，建立单独的供应体系，比较好的办法是大力发展住宅合作经济。在保障性住房制度问题上，彭旭成（2010）认为房地产市场应划分为商品房和保障性住房两部分。停止经济适用房等保障性住房上市、建立有效的退出机制、加大建设规模应是制度调整的重要内容。中国商品房市场健康、可持续发展,需要良好的保障性住房制度配套。
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2 保障性住房审计概述

2.1 保障性住房概念和现行政策
想要更好地对保障性住房审计进行深层次研究，了解保障性住房的概念和发展是基本前提和基础。同时，深入了解国家、当地政府所制定的相关政策和所实行的相关管理制度，这对全面理解保障性住房的审计工作也有很大的促进作用。
2.1.1 保障性住房的概念
保障性安居工程是我国三大民生工程中的一项极为重要的工程，共分为以下三类：一是保障性住房建设，主要有经济适用房、公共租赁房和限价商品房三种；二是棚户区改造，主要为建设在城市、国有工矿、林区、垦区和煤矿区等地的棚户区；三是农村地区的危房改造和草原高山的游牧民定居工程。我国保障性住房分类及特征如表 2-1 所示。

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2.2 保障性住房审计涵义与特点
区别于其他国家的保障性住房审计，我国保障性住房审计是从实际国情出发，是具有中国特色的。想要完成好保障性住房审计工作，了解保障性住房审计的涵义和特点是基本前提条件。
2.2.1 保障性住房审计的涵义
政府审计的一个重要内容就是保障性住房的审计。但是，由于我国当前在保障性住房审计方面还是处于起步的阶段，关于其涵义还暂未明确。但从近几年审计署的要求可以看出，保障性住房审计是重点审查项目。为响应国家要求，本文对保障性住房审计做出深入探讨，同时过对保障性住房审计的涵义做一个系统的梳理，希望对后续研究起到借鉴作用。通过文献阅读、查找资料等方法结合上述学者对保障性住房审计已有的研究，笔者认为可以从审计主体、审计标准、审计对象、评价标准等这几个方面来阐述保障性住房审计的涵义。因此，笔者认为保障性住房审计是以保障性住房为审计对象，由政府审计部门根据既定的标准对保障性住房项目的投资、项目建设、后期分配管理全过程进行审计。
2.2.2 保障性住房审计的特点
保障性住房审计相比于一般的政府审计的监督强制性、体制系统性、范围广泛性等，具有其独特性，主要包括以下五个方面的特点。
（1）审计范围涉及广泛。从保障性住房的审批、建设、监督和管理等过程中涉及到的譬如住房保障和房产管理局、发展改革委员会、城乡规划局、民政局等诸多部门，此外，也包括对资金投资的经济性、效益性、效果性等进行的必要审查。
（2）审计涉及时间长。与其他政府审计项目相比，保障性住房项目建设时间长，从开工、建设到竣工验收，整个过程跨周期建设是普遍现象，因此保障性住房审计也涉及时间长。
（3）审计内容较为全面。保障性住房审计包括从保障性住房项目规划审批、招投标、开工建设、竣工、项目验收合格、再到分配管理等过程所涵盖的政策、资金和管理的全方位审计。
（4）审计程序的延续性。保障性住房项目不仅包括传统的事前、事中、事后审计，还包括后续的跟踪审计。
（5）涉及人员复杂。种类不同的保障性住房保障的人群不同，包括符合条件的中低收入、新就业和外来务工人员等。
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3 LY 市保障性住房案例简介......................17
3.1 LY 市保障性住房的基本情况...........................17
3.1.1 保障性住房建设情况......................17
3.1.2 保障性住房申请和分配政策....................17
4 LY 市保障性住房审计中存在问题原因分析............................25
4.1 审计体制存在弊端..........................25
4.1.1 审计部门受上级审计机关和同级政府双重领导....................25
4.1.2 审计部门受同级政府制约..........................26
5 完善 LY 市保障性住房审计的措施.......................33
5.1 提高保障性住房审计独立性........................33
5.1.1 推进审计体制改革.................................33
5.1.2 加强审计组织制度建设..........................33

5 完善 LY 市保障性住房审计的措施

5.1 提高保障性住房审计独立性
完善政府审计体制不会那么轻而易举，要按照步骤，稳健进行。逐步完善国家现阶段审计体制，保留对审计发展有益的部分，改良对形势发展不好的部分，及时舍弃审计当中妨碍发展的部分。
5.1.1 推进审计体制改革
第一，对政府审计机关实施垂直领导的管理体制。顾名思义，审计机关应实行审计条线自上而下单一领导体制，不再受各地政府的领导，由上一级审计机关统一管理和领导下级审计部门。首先在人事任免上，坚持上一级领导下一级的原则，其人事调动和任免由上一级审计机关决定和审核，县级以下的审计部门的主要负责人任免由省市两级级审计部门双重审核，确保审计部门的客观公正，保持其独立性，使得审计结果和结论能真实反映现实审计工作中的问题。其次，在经费上，审计工作和审计人员所需的资金以及工资应明确列入中央财政的预算，由中央财政部门对其进行统一编制。中央的审计部门对其进行审核后再向各个省一级的审计部门进行款项拨付，省级的审计部门在拨付给下级审计部门，从而保证经济上能够独立。最后，上级审计部门依旧在业务方面占据主导地位。
第二，将地方政府与地方上的审计机关之间的关系进行调整。作为监督者的地方审计部门应具有很强的独立性，不是对地方的政府以及人大负责，而是对同一级人大直接负责。在地方上，审计部门对当地政府以及其所属的部门的各项经济活动有着独立性的监督权力和独立地履职权力，将监督和执行向分离，将政府审计体制当中存在的一种内部审计色彩进行消除，使得审计部门能够将地方政府所做出的行政影响彻底摆脱，在真正意义上实现外部审计。

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6 结束语
我国房地产业在改革开放以后的快速发展，导致房价逐年上涨，近年来虽趋于稳定，但仍高于平均价格水平。为了满足中低收入者的住房需求，保障性住房营运而生。在多年的摸索之后，保障性住房制度和实施情况也慢慢好转，比以前更加的完善，然而依然有许多需要进一步处理的问题。只有在审计过程发现且认真对待，才能处理好这些问题。现阶段，我们国家保障性住房审计还是存在部分弊端，在进行探讨 LY 市保障性住房审计问题的过程中，我们解释问题、深入剖析并提出对策，包括以下几个方面。
（1）我国双重领导的审计模式和审计体制自身的缺陷，加之保障性住房审计监督制度和相关法律的不完善，对保障性住房审计的独立性产生了极大影响。因此政府应该大力推进审计体制，加强审计组织制度建设，完善审计法律和监督制度，同时应大力提高审计人员的审计意识和专业素质。
（2）审计资源的缺乏也直接影响审计目标的完成。在保障性住房的审计工作当中，审计人员不仅数量少，而且专业素质不高，知识结构单一，且未充分运用计算机审计，导致审计效率和效果都不理想。因此应该组织和培养保障性住房审计专业人才，聘请相关专业人员合作，充分运用计算机审计，同时科学、合理地配置有限的审计资源。
（3）在审计流程执行过程中，审计立项重点偏移、审计证据不充分、不重视后续监督整改等问题使得审计效果难以良好发挥。因此应该制定并有效执行审计流程，重视审计立项并科学立项，运用适当的审计方法，加大对保障性住房后续管理和监督的重视。
（4）由于缺乏合理、系统的审计评价标准和审计评价指标，现存的审计评价体系难以发挥作用。因此应当坚持审计评价指标构建原则，运用 5E 评价内容科学设置审计评价指标。
参考文献（略）