江西省X市财政专项扶贫资金审计问题探究

本文研究分析了 X 市对于扶贫资金的审计案例，发现了当前扶贫资金审计中存在审计深度广度不够、监督作用薄弱、审计结果公开透明度低、审计资源不足、审计问题整改不彻底等问题。为了实现国家的脱贫目标，必须要加强扶贫资金审计并针对审计问题进行整改。因而审计机关对财政专项扶贫审计工作仍不能松懈，应不断建立健全审计体制，创新审计方式，将当前的审计资源进行有效整合，从而更好发挥扶贫资金管理使用中的审计监督作用，让财政专项扶贫资金真正的落到实处。

1 引言

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
贫困是目前国际社会面临的共同难题，各个国家都在采取不同措施来尽可能消除贫困。在我国，十八大以来，习近平总书记提出了“精准扶贫”的战略思想，并要求：扶贫要实事求是，因地制宜；要精准扶贫，切忌喊口号。可以说，近年来国家的扶贫工作取得了重大进展，已经实现了超过 6000 万人的脱贫，国家整体的贫困发生率从 10.2%降低到了 4%以下，国内贫困人口规模不断降低，人们的生活水平得到有效改善。党的十九大对于扶贫工作进行了新的战略规划，并且提出了很多创造性的扶贫新思路。
国家为了支持扶贫工作投入了大量的财政专项资金，这些财政专项扶贫资金的使用情况获得了社会的广泛关注。为了确保国家的财政专项扶贫资金能够充分发挥作用，就必须要加强对于扶贫资金使用的审计监督，确保扶贫资金能够真正服务于国家 2020 年实现全部人口脱贫的战略目标。加强对扶贫资金的审计监督需要审计机关联合政府各部门，加强相关扶贫资金管理使用部门责任意识，认真管好用好财政支出的每一分钱。
1.1.2 研究意义
十八大后国家大力推行精准扶贫，各级政府都开始制定精准扶贫政策帮助贫困人口脱贫。李克强总理曾在国务院常务会议中提出必须首先要加强贫困地区的公共基础设施建设，为脱贫工作打下基础，同时还要不断提高对贫困地区的财政专项扶贫资金投入，提高扶贫资金的使用效益，另外帮助贫困地区居民脱贫必须要采用“授之以渔”的方式，从根本上扶贫。要想充分发挥扶贫资金的使用效益，就必须要强化扶贫资金的审计监督，严厉查处擅自挪用甚至贪污扶贫资金的行为。本文就是针对财政专项扶贫资金审计进行研究，由于目前已有的扶贫资金研究仅仅从理论上进行定性分析，或是对审计的实际操作进行研究，缺乏将扶贫审计的理论和实践相结合的研究；同时现有的扶贫专项资金审计研究很少涉及到县级以下地区，这就导致审计研究针对性不强。因此本文希望以小窥大，以理论指导实务，完善财政专项扶贫资金审计。
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1.2 文献综述
1.2.1 关于扶贫资金使用及管理的研究
（1）扶贫资金的使用
世界银行关于《中国战胜农村贫困》（2001）的国别报告对“八七扶贫攻坚”结束后中国的贫困状况进行了分析，并对下个 10 年扶贫指导方针提出了相应的建议，其中关于扶贫资金使用的建议是，中国扶贫开发工作在加大扶贫资金投入力度的同时，还应加大对扶贫资金的使用效率和效益的监督力度，具体措施包括扩大财政扶贫资金对贫困地区的覆盖率、提高广大人民群众扶贫开发项目的参与度、推进政府各部门之间的分工合作等方面。Pizza、Alan 等（1997）认为，中国扶贫开发加大扶贫资金的投入力度的同时，还要提高扶贫资金的使用效率。周惠仙（2005）认为，在财政扶贫资金的使用过程中，地方政府与上级政府之间的博弈、贫困户与政府相关部门之间的博弈将导致扶贫资金使用效率低下。他认为在地方政府与上级政府之间的博弈中，地方政府作为信息来源者处于优势地位，为了使自己利益最大化的，可能存在将财政专项扶贫资金挪作他用，投入到可以有效推动自身经济发展的非扶贫项目中的情况，这将导致扶贫资金效率低下，与上级政府的最终目标存在偏差，从而导致政策目标难以实现；在贫困户和政府的博弈中，贫困户可以轻松获得扶贫资金，且处于脱贫将无法获得扶贫资金的考虑，他们极大程度上会选择消极脱贫，但站在政府的角度，将资金投入到可以推动经济发展的项目才是最优选择。姜爱华（2007）认为我国开发式扶贫资金使用效率较低的主要原因是地方政府擅自挪用财政扶贫资金、财政扶贫资金与信贷扶贫资金配合度较低、扶贫资金的使用不够精准、绩效评价机制的不完善、贫困户自身参与度不高等。黄万华、陈翥（2013）从委托代理理论出发，认为我国财政专项扶贫资金的使用存在由中央、省、县、乡以及农户五级机构组成的委托代理链条，从制度层面指出财政专项扶贫资金使用过程的委托代理链条过长，信息不对称以及监督不力等原因导致了处于委托代理链条末端的政府部门谋取自身的利益而擅自挪用财政扶贫资金的行为，使得财政专项扶贫资金效率低下，因此，他们认为精简委托代理链条并加强对财政专项扶贫资金使用的审计是十分有必要的。杜方（2018）从财务监管的角度出发，认为由于财务监管的缺失，财政专项扶贫资金存在长期滞留、闲置，报账不合规，使用不当等问题，应加大对财政专项扶贫资金使用的监管力度，使其发挥应有的经济效益和社会效益。
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2 财政专项扶贫资金审计的理论概述

2.1 财政专项扶贫资金及其审计的概念
2.1.1 财政专项扶贫资金的概念
目前我国将财政专项扶贫资金定义为从中央财政预算中分配一部分直接投入到各个贫困地区，以这些地区改善基础设施，提高人们基本生活水平，并帮助贫困地区发展经济，提高贫困人口就业能力，积极引导贫困人口主动摆脱贫困的国家财政专项资金。
目前国家的财政扶贫资金按照实际用途不同分为了以下几类，主要包括了“三西”农业建设专项补助资金①、贫困农林场扶贫资金、发展基金和扶贫贷款贴息等。其中发展基金主要是国家在扶贫工作中为部分少数民族地区或者经济欠发达地区提供专项的资金支持，主要是改善这些地区的基础设施和生产条件，从而能够更好为当地经济发展创造更多经营方式，通常用于修建道路，支持支教扫盲活动，鼓励当地农民根据自身特点加强学习，引进科学合理培训等项目。“三西”农业建设专项补助资金主要是为提高治理区的农业现状及生态环境，通过鼓励发展农业种植，优化农业布局结构，以期改变该地区贫困现状。通过对贫困农场进行深入调查，引进先进设备，科学创造生产条件，充分利用当地土地资源，因地制宜是国有贫困农场扶贫资金的主要使用方式。以工代赈资金重点建设相关配套型基础设施，以及根据国家要求安排的其他工程。扶贫贷款贴息重点关注贫困户息息相关的种植业、养殖业和以农副产品为主的加工业。国家重点的贫困县应该优先享有上述资金，并具体落实到每家每户。
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2.2 财政专项扶贫资金审计的关键环节
财政专项扶贫资金审计思路主要分为以找问题为导向以及判断结果为导向两种。如果对扶贫资金的审计坚持以问题为导向，那么就应重点对扶贫资金使用中的问题进行识别判断，及时分析出现扶贫资金使用问题的具体原因。如果对扶贫资金的审计坚持以结果为导向，那么就需要对被审计单位扶贫资金的使用效果进行具体的判断，来看这些资金的利用是否完成了预定的脱贫目标。从国内传统审计模式来看，审计的主要目的就是对被审计单位存在的问题进行识别，并且根据问题严重程度来对相关责任人进行处罚。但是随着审计理念和模式的不断创新，当前审计的主要思路开始转向以结果为导向，因而在对财政专项扶贫资金的审计中，审计部门也要坚持以结果为导向，重点从以下方面发力：
2.2.1 构建扶贫资金审计评价指标体系
审计部门在针对扶贫资金构建专门的评价指标体系的时候，必须要充分尊重科学的审计原则，在审计中坚持定性定量结合，既注重评价的需求，也要提高审计的可操作性，同时还要根据扶贫资金的使用特点来制定具有指导性的审计评价指标体系。目前来看，国家审计部门可以制定基础性的扶贫资金评价指标体系，而在具体的实施过程中，各个地区的审计部门可以结合被审计单位特点和当地扶贫工作开展情况，邀请相关审计专家对指标评价体系进一步细化，并且重点要对被审计单位利用扶贫资金达到的实际效果进行评估。同时由于很多扶贫项目并没有可供量化的具体指标，因而在进行审计时要由审计部门根据被审计单位的具体情况来确定。

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3 X 市财政专项扶贫资金审计案例分析.................. 16
3.1 X 市财政扶贫概况.................... 17
3.1.1 X 市扶贫现状............................ 17
3.1.2 X 市财政专项扶贫资金的来源及使用情况..................... 17
4 X 市财政专项扶贫资金审计存在问题的原因分析............................. 27
4.1 X 市财政专项扶贫资金审计制度的局限性......................... 27
4.1.1 同级审计方式效力不足....................... 27
4.1.2 资金使用单位内部控制制度不健全........................ 27
5 完善江西省 X 市财政专项扶贫资金审计监督的建议........................... 32
5.1 建立健全财政专项扶贫资金审计制度........................... 32
5.1.1 采用审计项目负责人委派制弥补当前审计制度的不足.................. 32
5.1.2 完善财政专项扶贫资金内部控制制度............................ 32

5 完善江西省 X 市财政专项扶贫资金审计监督的建议

5.1 建立健全财政专项扶贫资金审计制度
5.1.1 采用审计项目负责人委派制弥补当前审计制度的不足
比较三种审计方式来说，同级审计的独立性不高更容易受到多方的影响，而上审下和交叉审的审计方式具有较高独立性，但也存在很多局限性。例如，上审下的审计方式以抽查为主，覆盖面相对较小，且上级审计对项目情况不了解，相对难以发现问题；交叉审计同样存在参审者对异地扶贫项目不熟悉的情况，两种审计方式都不能从根本上解决同级审计效力不足的问题，反而加大了审计成本。
鉴于以上三种审计方式的优缺点，建议江西省审计部门采用审计项目负责人委派制。具体来说，在财政专项扶贫资金·审计项目中，由县级审计机关人员组成审计小组，再由县级以上审计机关派出项目负责人，共同对财政专项扶贫资金的运用和管理开展审计工作，执行与监督并存。在这种审计方式下，项目负责人监督审计与其小组成员执行审计有机融合，能够达成更为有效的审计结果。
其中，被委派的项目负责人的主要职责是在上级审计机关的指导下制定相关工作计划，组织财政专项扶贫资金审计项目的具体实施内容，并为项目指派相应的审计执行人员，为前期审计项目的准备提供指导、监督和管理正在进行中的审计工作、为后期审计效果制定考核标准、确定奖惩机制，确保审计小组审计项目质量。当然，被委派的项目负责人在审计项目出现问题时也要担负起相应的责任，明确自己为主要的责任主体。

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6 结束语
扶贫工作是国家制定的长期战略工程，需要加强政府对于财政专项扶贫资金的分配。但是由于当前我国各个地区扶贫工作的差异，导致了在财政扶贫资金分配中面临很多复杂不确定因素，比如各地贫困程度不同导致资源分配不同等。同时在不同的扶贫工作阶段，导致了目前各级政府的扶贫资金审计工作面临更大的困难。由此可见，尽管当前国家加大了扶贫工作的投入和推进力度，但由于扶贫工作的复杂性，以及审计工作的成本效益原则，导致财政专项扶贫资金审计工作无法做到全覆盖。因此，如何通过财政专项扶贫资金审计及时发现财政专项扶贫资金管理使用过程中存在的问题，以及通过审计监督进一步提高扶贫资金使用效益，是当前审计工作面临的重要问题。
本文研究分析了 X 市对于扶贫资金的审计案例，发现了当前扶贫资金审计中存在审计深度广度不够、监督作用薄弱、审计结果公开透明度低、审计资源不足、审计问题整改不彻底等问题。为了实现国家的脱贫目标，必须要加强扶贫资金审计并针对审计问题进行整改。因而审计机关对财政专项扶贫审计工作仍不能松懈，应不断建立健全审计体制，创新审计方式，将当前的审计资源进行有效整合，从而更好发挥扶贫资金管理使用中的审计监督作用，让财政专项扶贫资金真正的落到实处。
参考文献（略）