1 绪论
1.1 研究背景与意义
研究政府产业引导基金项目审计，一方面能够揭示政府产业引导基金项目审计中存在的问题，提出针对性的措施建议；另一方面能够充分发挥审计服务深化供给侧改革的重要作用，构建有效的产业资金供应链、营造良好的创业投资金融环境。
1.1.1 研究背景
随着我国经济下行趋势越发明显，中国政府稳经济、调结构、促增长的压力逐步增大。为了更好地促进经济高质量发展，充分发挥政府在引导社会资本投向的指引及杠杆作用，中央政府创新性地提出大力发展政府产业引导基金，通过财政支出方式创新，联合社会资本通过专业化机构运作，来实现国家对重点产业及薄弱领域的开发与投入，提高政府在相关产业及领域的资源引导及配置作用。2006年国家发展和改革委员会颁布《产业投资基金暂行管理办法》，该管理办法认为产业引导基金是对有发展潜力的、有特色的、有技术的非上市公司进行股权投资，并参与经营管理的联合投资形式。2008 年国家发展和改革委员会联合其他部门牵头推出了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。2010 年之后，财政部相继颁布了《政府性基金管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》，引导基金进行规范化运营。2015 年国务院在常务会议上决定设立 400 亿元的政府引导基金，加大对创新创业及产业升级的支持力度，各省市纷纷设立了以支持创新创业、产业升级、基础设施建设为主的政府引导基金。据统计数据显示，2012年我国共设立政府引导基金 179 支，2015 年这一数量增长至 551 支，平均年增长率达到 69%，增长速度非常快。截至 2018 年底，全国政府引导基金数量为 2108支，募集资金将近 4 万亿元，能够撬动总的市场规模多达近 12 万亿元。随着行业发展的不断深入，政府产业引导基金在运营管理的过程中也暴露出很多问题，诸如资金使用效率偏低、运作不规范、监管难等。政府产业引导基金的高效运营离不开外部审计及监管，为了有效解决政府产业引导基金在运营管理中的问题，必须要加强基金的审计监管，促进我国经济的又好又快发展。政府产业引导基金是财政专项资金的重要组成部分，虽然现阶段国内外学者对财政专项资金审计的理论研究较多，但对于政府产业引导基金审计的理论和案例研究相对较少，尤其是成熟的政府产业引导基金审计案例少之又少，这给我国政府产业引导基金审计带来了巨大的挑战，使得目前政府产业引导基金审计存在明显的审计程序不规范、审计方法落后、审计效果不显著等问题，审计的监管作用没有充分发挥出来。因此，本文以政府产业引导基金 J 项目为例，进行审计案例分析，结合政府产业引导基金的概念及特点探讨其在审计开展中所存在的不足，深入分析原因并提出相应的对策建议。
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1.2 文献综述
1.2.1 关于政府产业引导基金的文献回顾
（1）政府产业引导基金的功能
学者袁晓楠（2016）通过对江苏省某市创业投资引导基金进行分析，指出政府产业引导基金的设立发挥了推动新兴产业快速发展、放大资金引导效用、推动资本市场多元化发展的作用。对于政府管理的风险投资基金，Massimihano（2016）通过调研发现具有政府背景的产业引导基金在资本市场募集资金，会受到投资者更多的关注和青睐，融资的开展更为顺利。国务院发展研究中心金融研究所孙飞（2018）分析了我国政府产业引导基金发展现状后指出，政府产业引导基金的设立一定程度上弥补了“市场失灵”，实现了“产业引导扶持、社会资本获利、地方金融生态环境优化等多重目标”。董建卫等（2018）基于激励假说，使用分布模型，研究了政府产业引导基金对企业创新的影响，得出政府产业引导基金会提高创业投资家的失败容忍度，从而促进企业创新的结论。
（2）政府产业引导基金的运作风险
Dirk（2006）指出应当合理防范政府产业引导基金在实际运作过程中的风险，从设立背景、市场定位、目标导向来看，政府产业引导基金与纯市场化的基金公司有非常大的差异，特别要重视和预防政府产业引导基金的投资行为与其既定的政策方向背道而驰。孟春、郭上、吴昺兵等（2016）要防范地方债务风险，地方政府将产业引导基金当做融资平台，通过政府产业引导基金来募集资金，需要加强信息披露和社会监督。
（3）政府产业引导基金面临的主要问题
王东刚（2016）提出了政府产业引导基金面临的五个方面的问题，包括名股实债、出资与运营未分离及各方监管力度不足等，并有针对性的提出了落实风险共担、加强上级指导、完善监管制度等相应对策。张昭（2016）对政府产业引导基金组织形式进行了研究，指出政府产业引导基金存在信息不对称、内部治理异化、偏离政府政策目标等问题。朱尔茜（2016）基于公共风险视角分析了我国政府产业引导基金，提出政府产业引导基金运行存在基金功能作用未充分发挥、内部治理机制不健全、外部环境不够完善等问题，需要进一步明确基金功能定位、规范治理结构、完善监管制度体制。
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2 政府产业引导基金审计的理论概述
2.1 政府产业引导基金审计的相关概念
2.1.1 政府产业引导基金的概念
产业引导基金的概念最早见于国家发展和改革委员会在 2006 年颁布的《产业投资资金暂行管理办法》中，该管理办法认为产业引导基金是对有发展潜力的、有特色的、有技术的非上市公司进行股权投资，并参与经营管理的联合投资形式。政府产业引导基金在实际操作中采用基金发行方式向广大社会投资人募集基金，委托专业基金管理人进行产业投资。由此可知，我国政府把产业引导基金视为一种股权投资基金，同时又有特定的产业投向和政策目标，扶持重点产业、特殊产业的快速发展，从之后第一批政府批准设立的产业引导基金也验证了是具有明确产业投向的。
2008 年，国家发展和改革委员会联合其他部门牵头推出了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，该指导意见明确提出政府应投资设立产业引导基金，鼓励和引导社会资本进入，联合支持企业创新发展，促进我国产业结构调整和升级，进而实现我国战略性产业的发展和壮大。创业投资引导基金的投资领域为支持创新企业、中小企业、产业转型升级与发展、基础设施及公共服务领域。因此，政府产业引导基金内涵有了一定程度的扩大，通过支持创新企业发展来实现产业的改造升级。2012 年江西省颁布了《江西省战略性新兴产业投资引导资金管理暂行办法》，明确提出产业投资引导资金引导信贷资金和社会资金投向我省先进制造业、现代服务业中的战略性新兴项目，主要采取股权投资、债权投资和设立子基金等方式运作。
结合上文所述，现对本文所研究的政府产业引导基金的概念界定如下：政府产业引导基金是指由政府发起，金融机构资金、投资机构资金、社会资金跟投而联合设立的，通过专业化运作专项用于扶持地区特定行业、产业、区域目标的引导投资基金，可采用股权投资、债权投资和设立子基金等方式进行运作管理。
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2.2 政府产业引导基金项目审计的目标
2.2.1 审查政府产业引导基金项目的设立及运作情况
审查政府产业引导基金项目的设立及运作情况是审计重要目标之一。政府产业引导基金可以采用股权投资、债券投资、子基金方式来扶持战略性产业发展，加快产业结构调整和升级。
对于以股权投资和债权投资方式支持产业项目的，审计机关需要从以下三个方面审查政府产业引导基金项目的设立及运作情况。首先，审计机关应重点对该项目的立项标准、申报、评审、批复环节进行审查，是否经过主管部门的审批和报备。其次，审计机关要审查政府产业引导基金项目投资前，是否进行了科学、完整的决策流程，包括项目尽职调查、项目投资建议、项目决策过程等。最后，审计机关要对股权和债权投资相关合作协议签订、工商窗口股权变更等进行合规性审查。
对于以设立子基金方式支持产业项目的，审计机关审查主要包括以下三个方面。一是审计机关需要重点对基金设立的方案程序进行审查，牵头单位是否报地方政府审批同意，基金设立是否完成了工商、税务、基金管理部门的等级注册或备案。二是审计机关要重点审查基金管理机构的章程或合作协议中是否就运营管理制度、管理费用等进行明确的约定，基金管理协议的内容条款是否符合相关监管的规定。三是审计机关应重点审查政府产业引导基金项目运行的规范性，从规范投资管理角度防控基金投资风险。如审查资金的投向和使用是否符合相关管理办法及合作协议的规定；关注项目投后的跟踪管理，过程中的重大事项报告等；对被投资项目财务情况的真实性、合规性进行审查。
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3 政府产业引导基金 J 项目审计案例概况............... 16
3.1 政府产业引导基金 J 项目审计主客体介绍...................................16
3.1.1 A 省审计厅的组织结构及项目人员配备情况.............................16
3.1.2 A 省政府产业引导基金的基本情况.............................................17
4 政府产业引导基金 J 项目审计中存在的问题及原因分析............................. 25
4.1 政府产业引导基金 J 项目审计存在的问题...........................................25
4.1.1 审计人员投入不足................................. 25
4.1.2 审计证据收集不充分.................................... 25
5 完善政府产业引导基金 J 项目审计的措施.............................. 30
5.1 强化审计力量的供给和保障................................. 30
5.1.1 加强审计人员岗位培训.................................... 30
5.1.2 市场化招聘稀缺审计人才.................................... 30
5 完善政府产业引导基金 J 项目审计的措施
5.1 强化审计力量的供给和保障
5.1.1 加强审计人员岗位培训
审计机关需要加强对审计人员专业能力的培训和指导，设置完善的职业培训体系，培训合格后才能上岗协助开展审计业务。同时，对于在岗审计人员，仍要不断加强新型领域知识、审计方法和案例的学习，不断提高个人专业素养，丰富知识体系，成为复合型人才，进而满足不同类型、不同领域的审计项目要求。审计机关可以采取以下措施。一方面，要加强审计信息化培训，我国审计机关应该把审计业务信息化作为培训重点。另一方面，要定期开展案例培训，审计机关可以建立政府审计典型案例库，定期以新业务或新领域的审计案例为内容对审计人员进行培训。
5.1.2 市场化招聘稀缺审计人才
审计机关可根据实际业务发展需要，拓展审计人才结构，使所配备的审计人员的专业宽度和广度能够覆盖国家审计的绝大部分领域。审计机关通过市场化招聘稀缺审计人才，可以加强人才引进，为审计队伍补充新鲜血液，提高团队整体审计服务能力，提高审计工作质量。第一，审计机关要制定科学合理的人才招聘计划，要结合国家经济发展战略与现有审计队伍结构。第二，审计机关要明确审计人才招聘标准。审计机关要清楚各审计业务处室应配置什么样的审计人员及其数量。审计机关各业务处室要明确审计工作中需要做什么以及任职资格要求，才能正确地指导市场化招聘，保证招聘的质量和效率。第三，审计机关要强化招聘效果评估。
5.1.3 以政府购买服务形式联合社会审计当审计
机关对审计对象专业性方面的审查能力有所欠缺时，就可以采用服务外包的方式聘用相关领域的专家学者。以政府购买服务形式联合社会审计是强化审计力量供给和保障的重要途径。审计机关可以制定参与外包业务的社会审计中介机构的管理办法，加强监督和指导，提高政府产业引导基金项目审计的审计质量。同时还要加强政府审计人员和社会审计人员的交流协作，对外包业务的审计结果实行质量抽查，以降低政府审计外包的质量风险。
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结束语
本文在借鉴大量的研究成果的基础上，对 A 省政府产业引导基金 J 项目审计案例进行了分析，并进行了审计效果评价，进而对 A 省政府产业引导基金 J 项目审计所存在的问题及原因进行剖析，并提出了对策建议。得出结论如下。
（1）本文对 A 省政府产业引导基金 J 项目合规性、项目生产投入与产出、财务报表、产业引导资金效益性等进行了审查汇总，在此基础上对审计效果进行了评价与反思。由于受到人员、技术、环境等内外部各种因素影响，审计工作有很多不足，主要表现为：审计人员投入不足；审计证据收集不充分；审计手段单一落后；绩效审计开展不足；审计公告执行不到位。
（2）本文针对 A 省政府产业引导基金 J 项目审计中存在的问题进行了原因分析，主要包括：审计人才供给不畅；审计机制不健全；先进审计技术支撑不足；审计评估标准待完善；审计结果利用不受重视。
（3）完善 A 省政府产业引导基金 J 项目审计的措施为：强化审计力量的供给和保障；优化政府产业引导基金审计机制；改进政府产业引导基金审计的技术与方法；完善政府产业引导基金审计评估标准体系；多举措推动审计公告执行及结果利用。
由于政府产业引导基金运作管理还处于探索阶段，相关的配套服务及监管机制还不够完善，同时政府产业引导基金项目审计是个相对复杂的系统工程，需要审计、财政、发展和改革委员会等政府部门联合审计机构及其他智囊团共同探讨制定政府产业引导基金项目审计管理制度及办法。本文的研究还需要持续进行跟踪、改进，以充分发挥审计作用。
参考文献（略）