第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
经济发达的西方国家，由于环境污染的不断加剧，率先对环境保护进行重视。各国加大保护力度，完善相关的制度准则，环境审计也随之产生。20 世纪末提出的可持续发展理念，对世界各国的环境保护产生了巨大的影响。我国从改革开放以来，市场经济进入了迅速发展的时期。在改革发展前期，由于缺乏市场竞争力和技术人员匮乏等原因，自然资源的耗费也是巨大的。从我国的总人口来看，再多的资源消耗和使用也无法满足所有人的需求。在环境遭到破坏，出现大气污染、土壤污染和一系列人为因素损害环境的背景下，我国政府终于意识到了环境保护的重要性。国家审计署于1988 年设立了专门针对环境问题的审计部门，这标志着我国开始重视环境审计工作，将以前的以经济发展为核心的工作重心转变为经济环境并进的工作重心。但是由于环境审计的发展起步较晚，政府审计的重点仍然是以财务收支审计为主，在环境保护审计中以审计专项资金为主，这也使许多学者针对这一现状进行研究
我国政府针对愈发严重的环境问题，一方面呼吁个人和企业从自身做起保护环境，另一方面，出台了不少的相关政策和法律法规。在十三五规划中关于环境保护的主要有关于温室气体的排放量要求，对水土空气实施污染防治等。国务院常务委员会部署了关于大气防治的相关工作，环境保护处为治理环境设立了专项资金，规定中央需补助地方资金进行环境防治，同时制定了排污费缴纳的相关规定。十三五规划中还下发了 2016 年第 55 号文件，文件中规定了审计部门在今后五年内的工作重点，指出要针对一些特殊重点污染领域、行业、地域进行环境防护和污染治理的审计，对修复山林湖泊一些生态资源进行审计。从国家、政府、个人、企业不同层次组成环境治理体系，实施全方位的环境保护机制。
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1.2 研究内容和方法
1.2.1 研究内容
本文以环保政策落实跟踪审计为研究对象，结合国内外研究现状，结合 X 市治污减霾项目的案例进行具体分析，得出环保政策在落实跟踪审计中存在的问题，并且提出了能够完善环保政策落实跟踪审计的建议。在进行案例分析和研究时，主要分析了是否有针对性和可行性。以此为前提，本文先是通过国家审计署和地方政府发布的审计公告，说明不同层级在进行环保政策落实跟踪审计时的差别，分析开展情况。再是结合治污减霾实际项目，对环保政策落实跟踪审计进行深入的分析，提出具体的建议和对策，使环保政策的执行更加有效，本文的研究成果更加丰富具体。研究内容一共分为五个部分，具体分布如下：
第一部分，绪论。这一部分主要说明了本文的研究背景，进而引出研究目的和意义，同时阐述了本文的研究内容和所用的主要方法。
第二部分，文献综述和相关理论。这一部分，分别分析国内外不同学者关于环境审计和政策落实跟踪审计的研究现状，最后介绍了环保政策落实跟踪审计的相关理论基础。
第三部分，环保政策落实跟踪审计的现状。该部分主要分析了环保政策的现状以及审计公告的概况，包括审计公告的汇总、审计覆盖区域、出具报告中注明的存在问题和整改措施，以及审计署与地方政府目前政策落实跟踪审计的开展情况。
第四部分，基于环保政策落实的 X 市治污减霾案例分析。首先，对 X 市治污减霾项目进行基本情况介绍，说明政策的提出。其次，对 X 市治污减霾政策审计从程序、审计内容、组织实施进行分析研究。最后，分别从审计实施、法规标准和组织形式三个层面上分析了环保政策落实跟踪审计实际应用中存在的问题。
第五部分，完善环保政策落实跟踪审计的建议。从上述研究问题的基础上进行总结，提出完善环保政策落实跟踪审计的具体建议，主要有科学的利用大数据技术、完善审计手段和环保审计准则、建立评价标准、整合资源建立配合机制以及对审计人员加强培养等。
本文的研究框架如图 1.1 所示。
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第二章 文献综述和相关理论
2.1 文献综述
2.1.1 国外研究现状
（1）环境审计
环境审计最早由西方国家进行研究。早在 1970 年左右，就已经提出了环境审计的概念，引发了不少学者的研究关注。
Boivin(1991)，Simpson 等（1993）主要研究了环境管理系统审计。从公司层面研究管理系统是否能够发挥作用，使政策有效执行[1][2]。Brooks 等（2004）首次将环境审计进行分类。从资产负债权益的层面上将环境审计划分成六大类[3]。Baumol（2012）认为环境审计拥有主观性。审计师进行审计时往往会以自身经验来进行评价，影响环境审计的客观有效性[4]。Nicola 等（2011）认为，环境审计需要考虑多个因素[5]。Merle（2012）认为，政府实施的环境审计不同于内部审计和社会审计。要求审计人员必须具备一定的专业知识[6]。为了提高审计质量，相关部门应当出具有针对性的法律法规。Carol（2013）认为，环境审计的重点在审计后期，相关部门制定法律法规的重点要放在监督上[7]。
（2）政策落实跟踪审计
Pomeranz（1987）首次提出预先审计。之后学者的研究将这一概念延伸成为跟踪审计[8]。Newmark 等（1997）首次提出政策跟踪审计需要分阶段进行。审计应当贯穿政策落实的全过程，及时对出现问题进行整改[9]。
美国、英国、法国等发达国家因为实际情况的不同，对于开展跟踪审计的重点和内容也不相同。美国的审计将重点放在国家审计上，对于审计结果需要向国会报告。英国的审计重点是从公众利益出发，在保证公众利益的前提下进行审计。法国设立了审计法院，明确法院职责是督促政策的执行，并且向公众公布信息。
Mary（2010）首次提出运用政策评估的方式完成政策落实跟踪审计工作，他认为通过对比后期执行成果与初期的政策要求，可以得到政策完成的效果[10]。Irvin.C（2014）提出了审计回访制度。在政策落实跟踪审计结束之后，对于提出的整改意见，审计机关应当密切关注，督促有关部门进行改正，使政策发挥效用[11]。Milton Karen等（2015）提出了一种新型审计工具，用来评估政策实施情况[12]。
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2.2 相关理论
2.2.1 国家治理理论
国家治理是指国家根据制度和结构从而确定国家制度的治理过程。它的主要目的是使社会能够可持续发展[33]。国家治理的有效性取决于多个方面，像是国家制度，经济发展，环境污染等。国家选用的是否恰当的治理模式能够呈现出治理效果的好坏。各个国家选用的治理模式必须从本国的政治趋势，经济发展，社会重心三个方面入手。只有适合本国国情和社会制度，国家治理才能真正发挥作用。像是资本主义国家就不能选用社会主义进行治理，否则会对社会发展造成消极作用[34]。国家治理受到法律强制性的保护，具有一定的普遍性和适用性。现阶段，国家治理模式主要是通过制定相关法律法规进行治理。无论是政府，企业还是个人都必须依照法律进行活动。
随着时代的进步，国家治理的内涵也在不断发生改变。国家治理最原始的内涵是为了维护国家秩序。当今由于贸易全球化，互联网等高科技技术的发展，国家与国家之间的联系变得频繁起来。为了赶上国际发展趋势，保护公众利益，国家治理的内涵加入了保护公众利益，解决环境保护等跟大众息息相关的内容[35]。
国家治理模式的选择决定了国家审计在一定阶段的具体方向。目前，我国的十三五规划中提出要加强国家治理在反腐倡廉，强化政府职能上的作用。为了实现这一规划，响应国家的号召，党和政府提出了一系列政策，例如提出的供给侧改革和精准扶贫政策，这些出台的政策就作为审计机关需要进行重点审计的内容。通过对政策落实进行跟踪审计，能够了解政策是否发挥作用，有利于政府对社会的进一步治理。因此，审计机关应当在满足国家治理的需求下，扩大审计内容和审计范围。通过对供给侧改革和精准扶贫政策的审计，推动政策的落实，发挥国家治理的作用，推进社会的发展，保证公众的利益。
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第三章 环保政策落实跟踪审计现状分析 ......................... 13
3.1 我国环保政策现状 ......................................... 13
3.2 我国环保政策审计现状 ................................. 15
第四章 基于环保政策落实的 X 市治污减霾案例分析 ....................... 21
4.1 治污减霾政策基本情况 ....................................... 21
4.2 治污减霾政策的提出 ..................................... 22
第五章 完善环保政策落实跟踪审计的建议 .......................... 33
5.1 创新审计方法，完善审计内容 .............................. 33
5.1.1 实现审计内容的全面化 ............................ 33
5.1.2 科学利用大数据分析技术 ........................... 34
第五章 完善环保政策落实跟踪审计的建议
5.1 创新审计方法，完善审计内容
5.1.1 实现审计内容的全面化
政策目标是否能够达到往往取决于有效的执行过程。为了使环保政策能够有效执行，达到预期目标，政策落实跟踪审计发挥相应的作用，审计内容必须从政策落实的全过程入手，实现审计内容的全面化。
环保政策的初始阶段是政策制定阶段，一个政策的制定与否往往受到多种因素的影响，这一阶段往往审计是无法参与的。下个阶段就是环保政策的宣传阶段。审计内容往往从公众了解层面入手。公众了解层面主要包括环保政策宣传力度，针对受惠人群的公开程度，公众的反应程度等，以此为基础审计并评价政策宣传的有效性。具体可采用的审计方法有，对相关被审计单位了解政策宣传力度。是否有通过发传单或者网络公开的方式向公众公开，公众对这一政策有何反应。一项政策的执行必然是有利于公众百姓，环保政策是保护环境的一项重大举措，重点在于从自身做起保护环境，所以公众的关注度显得极为重要。因此，除了上述方法外，还可以采用面谈，电话，实地调查的方式了解公众的实际情况。以 X 市治污减霾为例，可以实地探访了拥有锅炉的人家和一些喷漆企业，看公众是否了解该政策，并且知道相应的补偿金额，对于一些关门的企业也可以采用打电话的方式进行访问并作相关记录。
任何政策在执行过程中都少不了资金的流动，环保政策也不例外。一项政策所消耗的资源往往不是大气，水和土壤，而是资金。环保政策的资源使用阶段，审计往往是审计资金的流向，资金使用是否合理合规。审计机关可采用追踪法，首先摸清应拨付的具体对象和金额，然后查看上级机关的资金流动情况，弄清楚从最上层机关到基层或公众个人手手中每个环节的资金拨付速度，根据资金流的大小和结果确定重点审计对象。明确资金拨付，负责资金分配的主要部门，对财政局和扶贫办等重点资金流经的单位应当重点审计。重点审计资金流出的明细账，拨付的相关文件。审计资金的管理是否符合程序，对下发至户的资金时间点进行审查。
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第六章 结论与不足
6.1 结论
环境保护问题一直以来是全世界各个国家关心的重要问题之一。我国在改革开放经济快速发展以后，也逐渐意识到经济发展以环境发展为代价的这种模式是不可取的。因此，二十一世纪开始，我国开始重视环保问题，政府开始呼吁和号召人民群众主动去保护环境，对于污染企业也出台相关政策。环保政策落实跟踪审计是对环保政策的制定、专项资金使用和政策实施效果进行审计的一种模式。
本文以环保政策落实跟踪审计的相关理论为切入点，选取 X 市治污减霾政策跟踪审计为案例对象，从政策的提出、审计程序、审计内容、组织实施和公布发现问题五个方向进行深入分析，总结审计过程中存在的问题以及原因，最后提出完善环保政策落实跟踪审计的建议。通过研究和分析，得出如下结论：
（1）将环保政策与政策落实跟踪审计相结合，扩大了环保政策审计的适用范围，提升了环保政策审计的效果和效率，同时得到了社会的广泛关注。
（2）实施环保政策落实跟踪审计可以及时的发现问题，并根据专业人员的意见提出改正措施，在整改过程中进行全程监督，减少重大问题出现的可能性。
参考文献（略）