第一章 绪论
1.1 研究背景
经济快速发展的大背景下，地方政府性债务引起了社会各界的关注，其中风险巨大又神秘的地方政府性或有债务更是关注的焦点。地方政府性或有债务因其自身隐蔽、债务构成复杂、举债形式多样、债务数据的不确定因素，是当前经济发展所面临的重要安全隐患，严重威胁着财政资金的使用安全。加之 2008 年国际金融危机，国内为缓解国际金融危机而实施了“四万亿”救市计划，以地方融资平台等方式积累的地方政府性或有债务规模迅速扩大，引发的财政资金偿还风险日益凸显[1]。地方政府性或有债务审计作为国家审计的一项重要内容，对国家财政资金的安全使用起到监督和评价作用，是国家治理体系中不可或缺的组成部分，在促进经济持续稳健增速、制约监督国家权力，维护国家经济安全，保障人民大众权益等方面发挥着行之有效的作用。近年来，随着地方政府债务总规模逐年扩大。对地方政府债务形成原因、预警机制、风险防范、化解机制等从不同学科、不同角度进行探讨研究，而审计机关作为国家审计实施的主体有责任为国家经济健康运行、规范地方政府性债务管理奉献力量、做出贡献[2]。
审计作为一项独立的监督活动，责任和义务在于揭示风险，查找不足，防患未然，国家审计是国家治理中维护国家和人民公众利益的基石和重要保障[1]。2018 年 5月 23 日中央审计委员会第一次会议中强调：国家审计对经济的宏观调控与社会经济的健康发展紧密相连。国家审计是对政府机关、社会团体及国有企业经济活动的审验师。但是，我国审计机关目前实施的地方政府性债务审计工作主要集中在口径统计、全盘摸底的阶段，审计实施过程中风险评估不够完善，审计覆盖面仍需扩大，审计效率有待提高。审计质量作为审计工作的生命线，决定着审计事业的生存和发展[2]。债务审计工作质量的高低影响着国家的发展与安全，如何确保资金，提升资金使用效率、防范风险，对审计质量控制提出了更高标准和严峻挑战。
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1.2 研究意义
审计工作中的项目质量不可或缺，直接关系到审计结果可靠与否以及国家审计的权威。审计项目质量控制是审计工作中无法忽视的关键环节，与审计事业的健康持续发展密不可分。质量控制作为审计工作的核心，确保着高质量的审计结果，贯通于整个审计过程。国家审计工作的质量保障和提升是中国特色社会主义思想的实现和审计事业得以持续发展的基础，也是国家审计能力和依法审计的重要体现[3]。地方政府性或有债务因其自身隐蔽、举债方式混乱、债务构成复杂、债务数据有失准确，透明性低、不确定性大、风险可控性较弱，是我国经济所面临的潜在风险，严重影响着财政资金安全。采用传统的审计理念和质量标准已无法满足地方政府性或有债务审计。因此，研究地方政府性或有债务审计项目质量控制的意义重大。
1.2.1 理论意义
地方政府性或有债务审计项目质量控制研究是基于政府审计流程对审计项目质量进行的探讨，本文在总结我国政府审计三十多年发展有益经验，借鉴国内外前人研究和社会审计与内部审计已有的研究成果的基础上，进一步细化研究主题，丰富研究内容，最终提出了适合中国国情的提高地方政府性或有债务审计质量的改革路径，不仅拓宽了该领域的研究视角，加强了国家审计质量的理论研究，同时也为健全地方政府性债务审计工作提供理论指导，有利于内部审计、社会审计和国家审计三者的相互促进发展[4]。
1.2.2 现实意义
目前，审计署主持的地方政府性债务审计工作已有数次，但时代经济发展的迥异、社会各界对政府性债务关注都使得债务审计工作成为关注的焦点，本文通过地方政府性或有债务审计项目质量控制来加强债务审计质量管理，既是公众监督公共资源的客观需求，又是完善公共财政体制的必然结果。X 市创业街区项目审计可以有效地查清 X 市高新技术管委会举借债务的规模和结构；促进举借方债务的管理规范，控制和防范 X 市创业街区项目因债务资金投向失败导致的公共资源浪费、重大决策失误、经济损失等问题、强化审计效果。X 市创业街区审计项目质量控制研究对强化地方政府性债务审计的成效，践行国家审计在地方政府性或有债务的执行力度方面具有重要的借鉴意义。
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第二章 概念界定及理论基础
2.1 审计项目质量控制相关概念
2.1.1 政府或有债务
政府债务涉及范围广泛，按属性可界定为狭义的政府债务和广义的政府债务。狭义的政府债务包括以政府机关及其直属部门的名义进行的借款和政府机关为举债而发行的债券，狭义的政府债务是由于财政收支差额而形成的政府债务。广义的政府债务囊括政府所有应偿还的债务，债务内容口径宽。借鉴已有学者的研究内容及观点，根据案例内容，本文研究的是广义范畴中的或有债务。对政府或有债务定义为政府部门作为偿债主体以财政资金进行偿还、但未纳入现行财政预算体系内的债务在发生财政支付危机时进行的支付的债务，且极为可能对政府造成偿债压力和财政风险的未包含在预算内的债务。
从或有债务的举借主体进行分类：地方政府或有债务分为地方政府或有债务和国家或有债务（中央或有债务）。从举债形式看，政府或有债务的包含内容广泛、影响因素较多而且不可控，例如国家出台政策的导向，国内外经济形势的转变，市场调节，不可控的自然灾难等因素都能对国家和地方财政收支产生影响。这些可能造成未来财政产生负面影响，最终由政府承担偿还的债务，都属于政府或有债务。
尽管当前对政府或有债务的研究比较集中，但是基于或有债务自身属性和范围广泛的特征，目前有关政府或有债务的归纳、总结仍存在分歧。本篇论文是以世界银行专家 Hana 构建的财政风险矩阵为基础，综合考虑由财政部发文制定的地方债务项目，审计署对国家重大政策落实跟踪审计工作指南，现有经济发展条件下政府债务的具体情况，将“隐性债务”和“或有债务”引入财政风险矩阵中[33]。按债务主体分类，包括地方政府债务和中央政府债务，地方政府债务是指中央以外的各级地方政府及隶属机构举借的债务，从上到下依次包含省、市、县、乡等。根据以上定义，同时结合自身理解，本文中研究的地方政府性债务或是法律明文规定、或是合同明确约定、或是多方协定的地方政府有责任和义务向债权人偿还资金的债务。
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2.2 审计项目质量控制相关理论
2.2.1 国家治理理论
国家治理伴随着国家的产生而被需求，国家治理是通过对国家权力的资源配置，进行的国家、私人部门和社会事务进行协调的连续且互动的过程，具有捍卫国家利益，保护民众权益，保障经济健康持续发展的责任和义务[40]。类似于公司治理理论，国家审计是国家治理战略下的一个不可替代的重要分工和角色。2013 年 10 月颁发的《北京宣言》中，INTOSAI 进一步强调，各国审计机关的首要任务与第一目标应确定为促进国家的良治。国家审计在国家治理中的作用，前审计长刘家义的观点是：国家审计的本质是国家治理中的“免疫系统”，具有内生的预防、揭示、抵御风险的功能，是国家治理体系中至关重要的组成部分，是依法行使国家赋予的监督、制约权力，是对公共管理实务及企事业单位的评价、监督过程[41]。国家审计是社会经济发展的必然产物，从国家治理体系和国家治理现代化的需求的角度出发，国家审计是国家治理中制度的基础性体现，是国家治理的基石，推进国家治理现代化进程的重要保障[42]。
国家审计作为国家治理体系中不可或缺的部分，国家审计过程是政府机关将公共权力向国家审计机关进行配置，遵循一定的治理理念，促使国家机构和政府机关能够正常运行和持续发展而对公共事务进行的评价、监督、调节和控制。故而，国家审计的过程就是审计机关行使权力的过程。从这个角度来看，国家审计作为国家治理过程中的制约机制，既是一种制约机制、也是一种法律上层面的约束。国家审计是通过发挥自身的内生“免疫系统”作用来推进国家实行良好治理的必经之路。站在职能部门的角度进行讨论，国家审计是国家治理这台大机器中的重要组成部件，在现代化治理过程中充分发挥其监督、评价职能的重要监督机构，既服务又同时制约和监督着国家治理的决策系统。法律赋予国家审计履行监督的权利，设计各级审计机关，国家审计以财政收支的审计任务为主线，同时对公共资源、国家重大政策落实跟踪、领导干部离任、自然资源等公共受托责任的监督和评价。对促进公共受托责任的有效履行和客观评价具有重要意义。体制、机制不同，隶属的管理机构也各相同，但是国家审计却有着类似的服务于国家治理的基本机制和相同作用。处于社会主义初级阶段的中国国情是客观现实，机构改革是我国目前必须面对的现实，国家治理也应适应经济发展和机构改革，服务于不同时期国家治理、大党治理和大国治理的特征。为确保充分发挥国家审计在国家治理中的作用，审计的工作的重心就应从查错纠弊层面深入到问题的本质、根源，根据审计工作的实际情况进行客观评价、提出改善建议，推动问题整改、防范未然，更应该以发展和批判的思维从深层次考虑制度、机制和体制中需要完善和改革的方面，积极发挥国家审计在国家治理中评价、监督、预防、建设的主体功能，这将对国家审计提出了更高要求和期待。
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第三章 地方政府性或有债务审计项目质量控制现状及问题分析 .............................. 21
3.1 地方政府性或有债务审计项目质量控制现状 ......................... 21
3.2 地方政府性或有债务审计项目质量控制存在的主要问题 ....................................... 22
第四章 X 市创业街区审计项目质量控制程序设计 .............................. 25
4.1 X 市创业街区项目实施背景及项目概况 ................................ 25
4.2 X 市创业街区审计项目质量控制程序设计的基本原则与总体思路 ........................ 27
第五章 X 市创业街区审计项目质量控制实施保障措施 ................................ 39
5.1 以岗位责任为基础，完善 X 市创业街区审计项目质量控制责任制 ..................... 39
5.2 以审计过程为主线，规范 X 市创业街区审计项目质量控制体系 .......................... 40
第五章 X 市创业街区审计项目质量控制实施保障措施
5.1 以岗位责任为基础，完善 X 市创业街区审计项目质量控制责任制
清晰划分不同岗位责任。第一，健全组长责任制。制定明确的审计组组长的资格认定和准入条件，组长人员的选择上淡化行政级别，保证组长的业务胜任能力和现场工作时间。界定审计组长的职责范围，并给与相应的权利，建立相应的约束机制，类似于其他行业的项目责任终身追究。组长对项目的整体质量负责，且对于每个环节制定详细的责任要求：审计前期的调研、实施方案的编制、成员的确定和分工、现场审计的实施和管理、工作底稿的审核、出具审计报告等。同时，给予审计组长的职责权限要与之对应，建立审计组长责任考核监督相关办法及激励约束机制；第二，建立审计人员责任清单制。关于主审和其他专业人员，划分不同岗位并列有清晰的责任清单，细分到每个人，所有的工作记录以及不同环节的把控由专人专项签字负责。第三，X 市创业街区审计项目可以实行第三方评估验收制度。由政策领域专家、不参与此项目的经验丰富的审计行家和相关中介机构组成独立的第三方，制定项目评价和验收标准，对不同责任范围进行独立抽样检查，并根据问题追究责任。对质量检查的内容做出明确规定，提出检查意见和建议，递交详细的检查结果。
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6.1 研究结论
作为审计工作的生命，审计项目质量控制贯通于审计工作的全过程，与国家审计事业紧密相连，对国家审计权威的影响至关重要。新常态下的经济发展，对国家审计提出了更高的要求和期待，国家审计在国家治理的践行中发挥着重要的保障和约束作用。审计项目质量的挑战和机遇不断增强，因此研究审计项目质量控制，对国家审计的发展具有重大意义。本篇论文研究综合考虑审计机关的工作任务和 X 市创业街区审计项目案例特征，对目前审计项目质量控制的状况存在的问题进行分析，并且在此基础上，沿着国家审计流程，设计 X 市创业街区项目审计质量控制体系，提出加强审计项目质量控制的对策，得出如下结论：
第一，地方政府性或有债务审计内容涉及国家财政资金安全、经济健康发展、国家政策落实、国家经济安全等，直接关系着经济社会发展大局，是国家治理体系中不可或缺的组成部分，而研究地方政府性或有债务审计项目质量对审计项目质量的控制是防范债务风险、提升资金使用率、落实国家政策、维护财政安全、促进社会发展的重要措施。现阶段地方政府性或有债务审计质量主要关注在债务的存在性、完整性、可靠性，缺乏更深层次绩效评价。这些都将影响着审计项目质量，我们应当予以重视并重点解决。
第二，审计监督领域不断拓展，地方政府性债务风险的不断凸显，社会各界对审计工作的要求和期望也越来越高，从审计计划、审计实施、审计报告进行分阶段讨论完善审计项目质量控制这一问题更为清晰。地方政府性或有债务审计项目质量控制可以从做好审前调查、强化审前培训、详细制定方案全面具体落实、控制审计人员素质提升胜任能力、加强沟通交流适时掌握进展、严格审计取证加强审计复核。此外，公众的监督也有利于提升审计质量。
参考文献（略）