第一章 绪论
1.1 选题背景
当前我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,但我国的资源与环境却遭受了较为严重的破坏。环境污染问题日益严重、人均资源总量不断缩减，这些都表明我国的自然资源资产正面临着日益严重的威胁。从一定程度来讲，这些威胁很大一部分来源于部分地方政府对 GDP 的盲目追求，以对资源资产的过度消耗换取眼前的经济利益，达成所谓的“政绩”目标。这就要求我国在实施自然资源资产监管与保护的过程中要具有长远发展的战略性眼光，逐步地向生态文明建设目标靠拢。
2013 年十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出“自然资源资产离任审计”这一概念，目的是为加快建设生态文明制度体系。《决定》要求“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。2015 年，中办、国办印发《自然资源资产离任审计试点方案》，明确了“以各级地方政府及自然资源资产管理部门行政领导干部为审计对象，审计涉及土地、森林、水资源以及矿山生态环境治理和大气污染防治等方面”。《自然资源资产离任审计试点方案》的颁布与施行正式拉开了我国自然资源资产离任审计试点工作的帷幕，与此同时，审计署工作方案中也指出，要于 2015 年正式启动审计试点工作，并于 2016 年全面扩大和深化试点工作。2017 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中明确提出，进入 2018 年以后，领导干部自然资源资产离任审计工作开始步入全面推广阶段。一系列相关自然资源资产审计规定和方案的相继落地，意味着一项全新的、常态化的审计制度正在逐步地建立和完善当中。
随着我国资源环境问题的日益突出，广大学者和社会界人士对于自然资源资产离任审计研究的关注度也日益提高，但研究的内容主要集中于审计的范围、内容、目的以及审计主体等方面，且各方所持观点不一，而关于审计评价指标框架构建的研究却不多。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
早在 1997 年，王德升、杨树滋和刘力云等就提出要重视并开展社会责任审计与环境审计，到了 1998 年，国家审计署设立农业与资源环保审计司，从此，我国学界和社会界就一直十分重视对自然资源资产与环境审计的实践探索和理论研究，一系列基于资金为主线的专项审计或审计调查广泛地开展起来。有关审计项目不断拓展到土地资源、水资源、森林资源、矿产资源、环境保护及污染防治审计。审计理论探索不断发展深入到研究假设、理论体系、审计方法、审计模式等多个方面。十八届三中全会中首次将“对领导干部实行自然资源资产离任审计”提上了日程，这是我国首次将自然资源资产离任审计的重视提升到战略高度，审计署也于 2015 年根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的试点方案开始审计试点工作，提出要积极探索审计框架的构建的要求。所以，深入开展对资源环境审计与经济责任审计相结合的领导人自然资源资产离任审计的研究是尤为紧迫和具有理论意义的。
1.2.2 实践意义
最近一段时期，我国社会经济改革发展在不断深入推进，GDP 被作为评价领导干部绩效的重要指标之一，导致部分领导干部过度追求 GDP 的增速，而忽略了自然资源的不可再生性，以牺牲自然资源和环境换取“政绩”，导致生态环境问题日趋尖锐，并且领导干部离任之后也很难界定其对环境损害应承担的责任。进入 2018 年以后，我国由原先自然资源资产离任审计试点推行，开始在全国范围内全面开展对地方领导干部自然资源资产离任审计工作，审计的范围包括矿产资源、土地资源、森林资源、水资源、大气污染防治以及其它与自然资源生态环境相关各个方面，这标志着我国自然资源资产离任审计开始进入全面开展阶段。但由于我国学界和务实界对于此领域理论和实践探索起步较晚，相关法律法规建设也相对滞后，导致我国在自然资源资产离任审计工作效率低下。所以，对自然资源资产离任审计进行探究具有现实意义且符合时代要求。
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第二章 文献综述
2.1 国内研究现状
2.1.1 领导干部自然资源资产离任审计理论的研究现状
2013 年，在十八届三中全会中正式提出“自然资源资产离任审计”的概念，由于其是我国的政策性审计理念，是一项具有中国特色的自然资源资产监管制度。因而，前人的理论研究比较少，在实践上的经验更是少之又少。
关于理论方面，各学者主要从目的、范围、内容等方面出发，展开讨论。国内学者关于审计目标方面进行研究。蔡春、毕铭悦（2014）在其研究中指出，自然资源资产离任审计主要是为了更好地督促行为责任人在任职期间更好地履行自身相关自然资源资产受托的责任，提高他们履行相应受托责任的质量。陈献东（2014）在研究中强调，对领导干部自然资源资产离任审计旨在通过对其履职情况的鉴证，从而对其责任行为起到有效的约束和限制，从而更好地保证相关制度的落实。钱水祥（2016）自然资源资产离任审计的重点为绩效审计，主要包括了多方内容，比如森林资源资产绩效审计等。
国内学者关于审计内容方面的研究包括：黄溶冰等（2010）在其研究中指出，就审计的内容角度来讲，其重点主要落在领导干部在履行经济维度责任过程中所消耗的外部环境成本情况。董贤磊等（2014） 研究提出，对领导干部自然资源资产离任审计的核心内容在于其履责的合规性和合法性方面的督查。林忠华（2014）研究提出，审查是一项综合性的工程，审查既要涉及领导干部在任职期间对自然资源资产相关政策、制度、法律法规等履行情况，同时，也应包括相关资产债表的编制规范性和客观性等内容。许萍等（2015）在其研究中指出，审计主要体现在经济维度的审计、法律制度维度的审计，其中经济维度的审计包括环保项目经济目标的达成情况、自然资源利用效率等，而法律制度维度的审计主要包括履责行为的合法性、合规性，以及相关制度的落实情况等。
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2.2 国外研究现状
中国共产党第十八届三中全会提出了自然资源资产产权制度，即自然资源资产离任审计，它是融合了经济责任审计以及环境审计而形成的一个新兴的交叉学科研究领域，此项自然资源资产监管制度是专门针对领导干部的，具有明显的中国特色。所以，国外是没有相关文献，只能他们的研究现状主要集中在资源环境审计上。
2.2.1 资源环境审计理论的研究
著名学者 M Light body（2000）基于新西兰与澳大利亚两国所施行的自然资源环境审计经验的借鉴，积极提倡在环境审计中纳入审计理论，同时将环境问责过程作为重点提出。
学者 Choida Jamtsho（2005）针对环境审计发展的障碍是基于未来、人权、审计培训、审计质量、审计报告、审计人员水平、透明化、独立性、纪录性、客观性以及系统性十一项指标展开深入研究的，同时还针对障碍专门讨论了环境审计改进意见与措施。把审计理论纳入环境审计中，同时将环境问责过程作为重点提出。
Sylvia（2004）是荷兰审计学院的著名教授，他总结了世界各国环境审计的发展过程以及相关技术的进展状况，得出的结论是：对于环境审计的重视，大多数国家是从 20 世纪 90 年代开始的，并且都认识到在国家治理中，环境审计起到了极其重要的作用，由此都专门针对环境绩效设立了审计机构。学者 Choida（2005）的观点是，发展中国家还不具备资源环境审计方面的法规，相关制度也相对落后，严重障碍了资源环境审计的发展，相比而言，发达国家在这方面的研究进程是遥遥领先的。
内容研究方面，学者 Thomson（1999）基于对环境审计的深入研究提出了自己的观点，环境审计的主要任务是审计与评价政府与企业完成法律与政策目标状况，重点包含以下内容：产品审计、资源环境负债审计等。Thompson（2003）经研究指出，对于环境管理情况应根据行业有关的环保指标展开评价。Black（2004）基于环境要素的研究，指出环境审计内容一方面涉及到传统的常规性项目，另一方面还涉及到其他内容的审计，特别是将环境管理系统纳入其中。
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3.1 领导干部自然资源资产离任审计概述.........................13
3.1.1 自然资源资产离任审计概念............................13
3.1.2 自然资源资产离任审计主体.............................13
第四章 领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的构建.......................................... 21
4.1 构建原则.................................................21
4.1.1 可操作性原则................................21
4.1.2 可持续发展原则...............................21
第五章 领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系在 S 省的应用.............................29
5.1 S 省自然资源资产概况..........................29
5.1.1 水资源利用和保护情况..................................... 29
5.1.2 土地资源利用和保护情况.................................29
第五章 领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系在S 省的应用
5.1 S 省自然资源资产概况
由于 S 省地处我国大陆的西北方，远离海洋，而且由于水土流失严重，草原资源也不丰富，因此海洋资源和草原资源并不是 S 省的重点自然资源资产，因而本文不讨论草原资源和海洋资源。
5.1.1 水资源利用和保护情况
直到 2017 年年底，S 省水资源已经达到了 449.13 亿立方米的总量，其中包括地下水与地表水两种，分别达到了 141.57 亿立方米和 422.56 亿立方米，并且拥有1174.49 立方米的人均水资源量，与 2016 年相比实现了 65%的增长，其中共有 86 个水功能区，饮用水水质达标率 100%，较 2014 年无变化，2017 年生活污水中氨氮排放 26470 吨，较 2014 年下降 55%，2017 年生活污水中化学需氧量排放 13870 吨，与2014 年相比降低了 61%。具体如下表所示：
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6.1 研究结论
从十八届三中全会首次提出了离任审计自然资源这一审计提案以来，通过一系列阶段后形成了经常性审计制度，具体阶段主要包括了如下三个：第一，理论探索；第二，个别试点先行；第三，全面铺开。促使其更加规范化与制度化。所以，考评体系的建立健全具有非常重要的意义。通过阅读了大量的参考文献，本文在设计考评体系时尝试着融入平衡计分卡的设计理念，以评价相关部门领导干部，构建一套包含有 5 个层次 25 个二级指标的多层次评价指标体系。选择 S 省作为参考，验证此种体系是否具有较强的可操作性。
本文建立了评价指标体系，其中包括如下特征：第一，全面性。审计的自然资源包括土地、大气、森林以及水等，基本上包括了不同地区中大量存在的各种自然资源资产；第二，划分二级指标，包括了时点指标与时期指标，且通过具有针对性的方法来对比打分，前者选择的是任期结束的具体数值对比基期，而后者则是通过任期平均值对比基期数，通过对比发现前者更加科学与准确。然而此种考评体系也有一定的不足，主要表现在如下几个方面，一是因为本人所查阅的资料有限，未能获取到一些直接相关的文件资料，所以在具体实践过程中无法有效验证此种考评体系；二是在评分过程中没有对滞后性产生的影响进行考虑，也就是上一任领导关于此方面内容的执行情况会如何影响下任干部的政绩。该考评体系并非一定可以应用于整个国家，因为每个地区都存在一定的特殊性，所以需要结合地区自身资源分类与种类来调整末级指标。我国地域较广，各地区之间具有明显的差异，所以还需要不断研究与分析，通过一系列实践与检验从而创建出一套可以适用全国的统一评价指标体系，并且在统计人员工作等需要完善。希望在本文的分析研究过程中，可以为后续此方面研究提供有利的支撑。
参考文献（略）