第一章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
我国 GDP 随着国家改革开放和社会的不断发展壮大保持增长态势。我国 GDP在 2018 年突破 90 万亿元，涨幅为 6.6%1。 李克强指出，2019 年我国 GDP 涨幅可能为 6%-6.5%，我国将会是 GDP 增长最强劲的国家。但是我国在不断追求 GDP 增长的同时却忽略了生态环境的保护，甚至很多领导干部为了追求自身管辖区域的 GDP高增长对自然资源过度采伐，从而导致资源损失严重，对生态平衡造成破坏，违背自然规律。我国非常重视科学发展观，十八大会议明确将资源环境审计纳入了国家审计的重点范畴，可见目前我国越来越重视资源环境的保护，急需将自然资源资产的管理体制进行完善。
2013 年[1]，十八届三中全会指出，领导在离任之后，应该对其在任期间的自然资源资产进行审计，如果出现损坏环境的行为或政策，要采取终身追究、终身负责的制度；2015 年[2]，颁布了相关试点运行方案，要开始实行试行工作，划分不同阶段实施该项工作；2017 年，一些与审计相关的规定先后出台，经常审计这一制度从2018 年起开始实行[3]；2017 年离任审计规定的实施，对领导自然资源资产离任审计起到了重要的指导作用，明确发展方向和研究目标[4]。
水资源资产作为一种特殊的自然资源资产，在人们的日常生活中发挥了至关重要的作用，与人们的生活息息相关，应该引起足够的重视。对淡水资源的人均量进行分析，我国低于全球四分之一。从全球范围来看，有十三个国家属于贫水国家，其中包括中国。我国水资源少，十分短缺，包括常见在内的大江河水系都一直处于不同程度的污染状态，因此我国曾经采取了 “引黄工程”、“南水北调”等方案来解决水资源短缺的问题，但始终不能从根源解决污染、短缺等问题，而如果单纯靠舆论和自觉意识保护水资源效果甚微，因此我们需要将水资源资产保护纳入合规的管理体制，并将水资产审计与主要责任人的政绩联系选择优化出一套规范科学、完整可行的自然资源资产审计评价指标体系，进而使经济发展、生态环境达到相辅相成的关系。
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1.2 文献综述
水资源资产离任审计工作内容复杂，涵盖了资源环境审计、自然资源审计和国家审计等多方面内容，加之现阶段我国在自然资源资产离任审计领域仍处于探索性阶段，缺乏专项审计的成功案例和经验。本文在文献综述部分对资源环境审计和自然资源资产离任审计方面的内容进行了重点分析。
1.2.1 国外文献综述
作为中国特色的新型审计模式，自然资源资产离任审计领域的相关案例数量减少。但是相比之下，国外在该领域的相关研究取得了丰硕的成果。随着工业化的快速发展，工业化程度的提高带来了自然资源损耗和环境的肆意破坏，值得一提的是，人们对环保的认识逐渐增强，环境保护成为大家关注的话题。自 1960 年起，国外相关学者采用综合评价分析法、调查问卷法和层次分析法等多重手段进行了资源环境审计领域的相关研究，形成多指标体系，从不同层面着手进行综合评价[5]。审计活动指南从 2001 年实施后，将环境审计方向进一步明确下来，分别从合规性、效益和绩效等层面着手开展审计工作，提出了政府审计工作必须符合生态效益和社会效益[6]。2013 年，俄罗斯针对矿物原料基地及资源利用效率出台了审计制度，主要从合规履职、资金使用、资源利用、开发和保护等五个方面着手，具体分析政府审计工作内容[7]。加拿大在同一年的秋季环境审计报告中，基于综合、生态和社会效益等层面对政府自然资源管理审计报告内容进行了分析[8][9]。对二十年的环境审计工作进行回顾之后，米克尔·奥维尔认为，对审计师而言，检查政策执行情况是关键，应该引起足够的重视。审计师有权利对导致自然资源无法可持续发展的政策提出质疑，并对该政策的弊端给予评价。
2003 年，Jeff A Hepler[10]对美国环境审计通用协议、TEAM 指南资源环境审计进行分析时，主要选择对比分析这种方式来评估其有效性，基于资源环境审计这一视角开展研究工作，并有针对性地提出相关建议。
2005 年，Choida Jamtsho[11]在研究中对环境审计发展过程中存在的障碍进行了分析，并从客观性、独立性、透明化、审计报告、审计培训等多方面提出了可行性建议。
2005 年，Philippe de Moor [12]等在研究中对传统财务报表审计与资源环境审计之间的区别进行了分析，并对环境审计的应用范围进行了研究，在具体研究方面作者指出环境审计普遍性原则的缺失导致了环境审计工作的开展十分缓慢。
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第二章 水资源资产离任审计相关概念及理论基础
2.1 水资源资产离任审计相关概念
2.1.1 水资源资产
水资源资产作为自然资源资产中不可或缺的一部分，为所有生命体的生存的必备元素。虽然水资源属于可再生能源，但近年来水污染问题日益突出，造成很多区域用水紧张，水资源短缺的困境。因此，对水资源资产进行系统科学的审计评价是具有现实意义的。《中华人民共和国水法》对水资源做出了明确的规定，一般而言，除了常见的地下水之外，还包括地表水，毋庸置疑，这些资源都属于国家。而水资源资产的概念可以借鉴《企业会计准则-基本准则》中对资产的定义界定，会计准则特别提出，资产应该具备以下条件：在过去交易中产生的，实际控制权掌握在企业，预期能给企业带来经济效益。水资源资产属于国家所有由国家进行管理，我国水资源管理中也推行了雨水再利用工程、可再生水洗车项目等，将水资源资产转化成另外一种形式的经济效益。因此，水资源资产是指由国家所有、并进行开采、利用带来经济效益的自然资源资产。
2.1.2 水资源资产审计
水资源资产审计是自然资源资产审计中的一个类别，既包含资源环境审计，也涵盖政府审计。蔡春等经过长期研究和不断摸索，在其研究成果中指出，所谓自然资源资产，实际上指的是特定主体所具备的自然资源，能够以货币的形式进行计量，便于控制，极有可能在未来产生一定的效用，通过采取行之有效的措施，优化成本，以达到减少主体影响自然资源的目的。从这个层面上来看，这里所提及的水资源资产审计就是各地领导干部在任职期间内对于水资源资产的开发、利用、保护、政策履行以及资金使用情况的评价，属于经济责任审计的范畴。因此，水资源资产审计可以参考自然资源资产审计已有研究成果进一步完善水资源资产离任审计的评价体系，最终选取和优化出一套能够将领导干部的政绩考核与生态文明建设结合起来的一套完整科学及具备区域性质的水资源资产离任审计评价指标，才能最终使水资源资产离任审计快速地发展和成熟。
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2.2 理论基础
2.2.1 可持续发展理论
在保障当代人生活条件和需求的同时不对后代人的发展和生活造成威胁和影响的发展模式属于可持续发展。可持续发展理论的探索经历了一个漫长的过程，并在相当多的学者的重视和研究下逐步被世界接受并重视。可持续发展理论最早出现在20 世纪七八十年代，迫于当时经济增长和环境等压力下对“增长=发展”的模式产生质疑并因此开始关注可持续发展。环境科普著作《寂静的春天》描述了因农药污染而产生的想象画面，呼吁人们关注绿色发展的理念一度引起极大的争议。早在上世纪八十年代初期，《世界自然保护大纲》就成功问世，并率先提出可持续发展这一观念，这份国际文件的出台，标志着生态管理开始引起大家的关注。对该理论发展历程进行梳理，最重要的是 1992 年召开的环境发展大会，大会对包括《21 世纪议程》在内的文件进行审核并最终发布文件，以文件的形式连接环境、发展，开始探索可持续发展道路。到了 2013 年时，习总书记多次在讲话中提出，我国始终坚持“青山绿山”的发展模式，追求可持续发展。从这个层面上来看，要想达到真正的经济、生态和社会一体可持续性发展的目标必须保障我国生态环境的发展，最终保障经济的持久增长。
水乃万物之源，不管是哪一个生物体缺少水都无法生存下来。从世界卫生组织公布的数据来看，每年死亡人口中与水污染有关的人员达到三四百万，在我国农村三亿多人的饮水存在不安全风险。世界各地很多国家都面临着水污染、资源短缺的现象。水是一种可再生资源，但不得不承认，最近几年与水污染有关的事件越来越多，形势越来越复杂，对人们的日常生活产生了严重影响。由此可见水资源对于我们生存的重要性，水资源资产的保护刻不容缓。水资源资产离任审计是基于我国现状，符合可持续发展理念并积极响应加快自然资源资产审计步伐的政策研究，针对自然资源资产开展离任审计工作时，充分融合可持续发展理念，走持续、稳定的发展道路。
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第三章 水资源资产离任审计现状及问题分析 ........................... 15
3.1 水资源资产离任审计发展现状 .................................. 15
3.2 水资源资产离任审计存在的问题 .............................. 17
第四章 水资源资产离任审计评价指标的选取及优化 ............................ 25
4.1 水资源资产离任审计评价指标构建原则 ............................... 25
4.1.1 全面性与重要性原则 .............................. 25
4.1.2 可操作性原则 .............................. 25
第五章 案例分析：XX 市领导干部水资源资产 .............................. 33
5.1 XX 市领导干部水资源资产离任审计概况 ................................. 33
5.2 评价指标在 XX 市领导干部水资源资产离任审计中的运用 .................................... 34
第五章 案例分析：XX 市领导干部水资源资产 离任审计
5.1 XX 市领导干部水资源资产离任审计概况
通过建立的水资源资产离任审计评价指标以及对指标权重的分析为基础，对XX 市领导干部水资源资产的管理质量、开发利用及保护情况以及资金管理和产生的效益问题进行了综合性的评分和评价。本文案例中的 XX 市领导干部 2015 年 11 月上任，2018 年离任，本文选取了 2016 年和 2017 年的数据作为其对该区域内水资源资产管理情况的依据，开展评价工作时，既要进行定性分析，也要得到定量分析结果，采取层次分析法将二者融合起来，得到各层次权重分值，最终得出该领导干部总的评分，体现领导在任期间对水资源资产的管理、开发、污染治理以及其自身政绩表现情况。
就地势而言，XX 市是整个秦川地区的腹地，北靠渭北荆山黄土台塬；西边和太白县连接在一起；东边和渭南、零河连接在一起；占地面积超过 10000 平方千米。XX 市辖“十区三县”。从 2016 年的统计数据来看，入住人口约为九百六十万，城镇人口所占比例超过 70%。从 2017 年的统计数据来看，该地生产总值达到七千亿元，第一、二、三产业增加值分别为 281 亿元、2596 亿元、4592 亿元，分别增长 4.6%、5.5%和 9.2%2。且根据 XX 市水资源公报、XX 市统计年鉴等相关资料统计各年份数据如表 5.1 所示。
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第六章 结论及展望
6.1 研究结论
最近几年，环境污染事件频频爆发，自然资源短缺和水资源污染等问题越发严重，成为大家关注的重点，国家和相关部门也都在积极努力地解决这一问题。而自然资源资产离任审计正是我国为了缓解资源环境问题以及加快生态文明建设、加强领导干部在任期间对自然资源的保护情况。在经济和社会快速发展的同时，很多地方认识到自然资源资产审计是非常重要的，应该尽快开展相关审计工作，以试点的方式进行探究，并通过建立适当的评价指标体系对其进行科学的评价。但是由于区域不同、自然资源的种类各不相同，以及开展审计工作各方面的限制性因素都对此项工作造成严重的影响。
本文阅读了大量文献以及相关理论研究，并将自然资源资产中比较重要的一类-水资源资产作为研究对象，以层次分析法作为主要的研究方法，选取并优化了一套 4个一级指标 20 个二级指标的多层次评价指标体系，XX 市领导干部对水资源资产进行离任审计，优化评价指标，不断调整，并对其可行性展开分析，最终得到了以下结论：一是虽然有相当多省份进行了水资源资产离任审计的试点工作，但是大部分审计结束后都发现存在实践经验不足、信息收集困难、审计人员专业知识缺乏等问题。二是本文通过阅读大量自然资源资产离任审计评价指标的文献后选取并优化出了一套适合 XX 市的水资源资产离任审计评价指标，评价指标由定性和定量两部分指标组成。但是由于审计实践经验的积累以及各地区区域性差异的不同，经过优化后的评价指标也需要根据国家政策要求和水资源资产离任审计的不断发展进行适当地调整和不断优化，才能保证我国水资源资产离任审计的不断成熟发展。三是本文基于对 XX 市领导干部在任期间水资源资产离任审计案例的分析，并以 AHP 分析方法确定各指标层 权重，进而对 XX 市的水资源资产相关数据进行分析评价评分，能够直观科学地反映出领导干部在任期间内对水资源资产相关责任的履行情况，与此同时，对指标进行优化之后，再对其可行性进行验证分析。本研究主要围绕水资源资产离任审计展开研究，希望研究结果能为该项制度的完善做出一定的贡献，同时也期望能为从事相关工作的人员提供参考。
参考文献（略）