1 绪论
1.1 选题背景
水资源是重要的自然资源，关系着人类社会的生存与发展，也关系着我国经济建设的基础性、全局性的重大问题。水环境恶化问题受到全世界各国的关注，在国际上，1992 年最高审计机关国际组织成立了环境审计委员会，它于 1995 年至 1998 年以“水资源”为主题作为重点项目，并在 2013 年发布了《最高审计机关国际组织水资源审计方法》，这意味着水环境审计方法受到各国审计机关的重点关注，水环境治理已成为经济社会进步发展刻不容缓的重大事件。在我国，20 世纪八九十年代，审计署的审计项目中就已经开始涉及到一些关于水环境保护专项资金的审计事项。1998 年，农业与资源环保审计司成立，标志着我国环境审计的正式启动，对能源配置、资源节约和环境保护的资金方面展开审计，进行专项调查工作并且监督整改。2003 年，审计署设立了环境审计协调领导小组，促进了水环境审计多元化的成长和发展。2015 年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总方案》，要求完善最严格的水资源管理制度，健全水总量控制制度。同年 4 月 2 日，国务院制定了《水污染防治行动计划》（简称为“水十条”），提出了“以改善水环境质量为核心，按照‘节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力’原则，贯彻‘安全、清洁、健康’方针”的总体目标。历经数十年的努力，我国政府水资源环境审计的发展成就十分显著，如下表 1-1 所示，开展了诸如“三河三湖”水污染防治绩效审计、黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计等成功项目，积累了一些宝贵经验。
................................
1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
（1）对跨区域性的水资源环境审计理论深入研究。水资源环境问题的流动性、区域性等特点及其治理的特殊性不仅会直接影响区域水资源环境审计理论的研究，还会推动跨区域性的水资源环境审计理论研究。纵观当前的学术界，已有众多学者对流域水资源环境审计进行深入研究，并提出了相关的实施路径及评价体系，但大都关注概念的界定和现状等，不重视区际间权益的维护。区域间发展不平衡导致的水环境治理不到位，影响审计效果的发挥。因此，本文的研究目的首先在于希望通过研究水资源区际治理的必要性来解决当前环境“碎片式”管理现状，从审计的视角厘清区际治理和环境审计的关系，并以此探索区际之间审计职能发挥的路径，提升水资源环境审计理念，关注区际间的自然、社会和经济之间的协同关系，促进生态政策的落实，探索审计组织管理模式、审计质量控制，为推动和深化跨区域水资源环境审计这一研究提供有益的参考。
（2）对长江经济带生态环境保护审计项目实际案例的分析。长江经济带生态环境保护审计涉及水资源、大气资源、森林资源等多个项目，本文聚焦水资源开展资源环境审计，通过研究跨行政区域的水资源环境审计中存在的问题，深入探讨其原因，在此基础上构建基于区际治理的新的审计组织运行机制，从而建立并实施真正切实可行的审计路径，达到监督流域内资源权益公平配置，改善长江经济带水资源环境现状的目的。
.............................
2 文献综述与相关理论
2.1 国内外研究文献综述
2.1.1 国外研究文献
（1）关于环境协同治理的研究
Thomson A M 等（2006） 基于集体决策的视角，提出环境协同治理的本质是多元利益相关者为达成一致的目标形成相互依赖的组织模式，存在的原因在于试图解决单一组织或部门难以解决的复杂问题[1]。
Gunningham（2009）指出在共同利益目标指引下的各级政府机构、企业和社会公众等突破传统环境治理模式的弊端，形成新的有效的协同治理模式。这些利益相关者为了共同商定的目标共同行动，希望实现远比单独实现更大的集体目标[2]。
Scott Tyler（2015）利用一系列具有代表性的流域质量数据探讨协同环境质量是否能改善环境绩效，测试了合作治理与流域质量之间的关系，对六种不同水质和生态环境条件指标下的平均处理效果进行评估[3]。
Bodin A（2017）认为跨区域生态环境治理是一项复杂繁琐的系统工程，而协同治理是解决这一问题的有效途径和重要手段，并详细探讨了解决跨区域环境问题的其他可达成的手段[4]。
Newig,Jens 等（2018）认为与传统自上而下的决策相比，相关利益方合作治理可以改善公共决策对环境的影响，但同时也会对环境带来负面的影响。通过聚焦于环境问题代表, 参与者的环境知识和决策过程中的对话互动阐述了决策执行中的接受程度和帮助解决合作中明显的冲突[5]。
Schoon M 等（2018）基于生态环境治理决策所处的复杂适应系统分析的基础上，探讨了跨区域协同治理机制的重要性，尤其是在解决集体活动中行动不一致困境的积极作用。还认为协同治理结构应从横向治理主体和纵向沟通机制两个方面进行分析[6]。
Lee Junku 等（2018）认为网络结构的治理比基于层次的治理更能有效地解决复杂问题，而网络结构是各自治主体横向合作而形成的，主体之间的关系强度是治理的核心概念之一。本文分析了德日两国治理网络的信息维度与其补充资源共享网络之间的关系，结果表明，信息共享网络对资源共享网络的影响程度较低，即使不是所有的信息因素都具有单一的影响[7]。
Boschet Christophe 和 Rambonilaza Tina（2018）从协作关系形成的视角试图解释协同环境治理的运作过程。并对为什么法国的流域合作管理在很大程度上依赖于由几个参与者组成的伙伴关系这一问题进行剖析，分析了利益相关者的属性和其之间的交易成本。
............................
2.2 区际治理的基础理论
2.2.1 区际治理的内涵
区际治理是“治理理论在区域层次上的运用”，它着重强调建立的合作机制特点在于多方主体共同协商探讨，旨在倡导政府间各种社会关系互惠互利、资源共享，达成彼此利益共赢的价值体系。它包含两个层次上的合作治理，其一是政府间横向交流，共同规划治理方向，分享信息实现共享，各地区资源互通有无优势互补；其二是强调政府、企事业单位、非盈利性组织以及社会公众的合作，各个利益主体参与的混合治理。本文援引的区际治理主要是第一层意思，即强调基层政府横向间打破传统的区域层级限制，通过协商合作，信息共享、资源互补来实现社会公共管理，以促进区域间政治、经济、文化、环境协调有序发展，实现区域利益最大化。
2.2.2 水资源区际治理的必要性
（1）由流域的一体性和跨区域性所决定的。流域可以看作一个完整的生态环境系统，
在一定范围整合了以水资源为核心在内的众多生物种群、群落。基于自然属性，流域最显著的特征是一体化，是由分水线从源头到河口包围而成的独立区域，它自成一个完整的水文单元。但从社会经济属性来看，跨行政区域特征是流域的另一突出特征，它的流动性决定不同河段的自然、人文环境各不相同，也意味着上游河段的污染物会冲刷到中下游。因此，各自为政的治理手段不能根治水环境问题。
（2）是由流域环境资源分配和生态利益分享的不公平性所决定的。一条河流作为媒介将多个相邻或不相邻的城市连接起来，但受到区域经济发展、区域功能定位和产业布局等诸多因素影响，流域内水资源分配长期不均，资源配置不公，占有和利用水资源多的一方经济发展速度较快，少的一方经济发展速度较为缓慢且可能需要承担更多的治理成本，进而导致实质上的不公平情形。长此以往，必然会造成地区间的竞争矛盾，不利于地区稳定发展。
（3）由环境治理的“外部性”决定的。水流域生态资源是公共资源之一，具有的公共物品特征使得环境负外部性转移成为可能。水环境治理的公共开支较大且短时间内难以取得肉眼可见的改善效果，因此各地政府单独采取行动的积极性并不高，即使有具体治理举措也会因成本、效果种种原因导致项目草草收尾。多数政府的“搭便车”心理进一步打击环境治理观念强的地区，造成集体不作为现象。
..................................
3.1 开展基于区际治理的水资源环境审计的可行性 ................................ 16
3.1.1 已有审计项目经验的积累 ................................... 16
3.1.2 审计管理体系的协同 .............................. 17
4 长江经济带生态环境保护审计案例分析 .................................. 23
4.1 长江经济带生态环境保护审计基本情况 .................................... 23
4.1.1 长江经济带生态环境保护审计背景介绍 ........................... 23
4.1.2 审计项目实施情况 ................................ 24
5 完善基于区际治理的长江经济带审计的优化建议........................... 32
5.1 基于区际治理提升水资源环境审计理念 ...................................... 32
5.1.1 关注长江流域整体发展政策协同机制 ................................ 32
5.1.2 关注长江流域生态环境协同保护机制 ............................... 32
6 基于区际治理的水资源环境审计的保障措施
6.1 完善审计质量管理制度
6.1.1 保证审计证据具有充分性和适当性
审计证据是审计人员表示审计意见并作出审计结论的重要依据，充分性和适当性是审计证据的特点。在信息化环境下，审计人员需要掌握各种有用信息，研读有关水资源政策法规，利用技术手段获取充分恰当的审计证据。审计人员在审计项目执行过程中采集并筛选各种数据，但是数据在收集、存储和处理过程中容易存在一定的风险，不仅是信息系统的固有风险，还有人为的恶意篡改，黑客入侵的风险。为保证审计证据的充分性和适当性，在实施基于区际治理的水资源环境审计大数据分析过程中，首先要使敏感数据的访问权和管理权相分离，特殊岗位职权分离；其次设置安全防火墙作为内网和外网之间的屏障，没有访问权限的用户一律不得接触敏感数据；最后安装防黑客入侵的阻断软件，防止数据被恶意篡改和泄露，保障数据安全，提高审计证据可靠度。
6.1.2 多渠道利用审计成果
将水资源环境审计中发现的问题通过公开的方式，利用媒体舆增强社会公众对发现问题的认知，以引起社会各界的广泛重视。这一举措不仅仅加大了审计机关对被审计单位的监督力量，增强被审计单位对水资源环保工程项目资金使用效率以及政策落实情况的重视，还可以促进被审计单位对审计意见的整改，及时修补制度存在的风险，以促进水资源保护项目审计的顺利进行。同时，将这一审计项目的结果以领导干部的环境责任报告的方式分别报送给上级行政部门和监察机关。若发现领导干部在治理过程中不尽责、滥用职权的行为导致环境治理效果不佳，应追究领导干部的环境责任，并将审计结果计入领导干部本人档案，作为考核该领导干部履职尽责情况的依据。
.............................
结论与展望
随着政府审计对环境监督作用的不断加大，越来越多的审计实践将会对水资源环境审计展开探索，促进水资源环境审计体系的完善。论文基于区际治理的角度，以长江经济带生态环境保护审计项目中水资源环境审计为例，采用案例分析法和规范分析法进行研究，以小见大，分析出跨区域水资源环境审计中具有代表性的问题，并提出改进建议。本文的研究结论如下：
（1）通过研究我国政府水资源环境审计的现状得知，由于水资源的流动性以及环境治理的外部性、滞后性等特点，传统的单一的各自为政的审计组织模式难以实现水资源环境审计的目标，达到水资源环境有效治理的目的，因此探索新的水资源环境审计模式就显得十分必要了。
（2）构建基于区际治理的水资源环境审计作用机制，既能形成有效的监督机制用以有效地遏制过去的粗放式经济发展，达到发挥审计监督、客观评价的作用，又能构成一个区际间审计的良性循环，有利于更好地监督水环境治理行为，找到区际治理过程中存在的问题，摆正区际治理的发展方向。
（3）基于区际治理提升水资源环境审计理念，关注有关政策及水资源环境的利用与保护，探索在线跟踪审计，建立良好的沟通协作渠道，健全流域内数据应用分析平台，可以更加优化水资源环境审计。 （4）多渠道利用审计成果，建立审计责任追究制度，加强审计人员大数据挖掘技术和资源环境宏观政策的教育和培训，优化水资源环境审计评价信息基础环境，能够提升审计组的整体能力。
区际治理涉及各行政区的利益，应关注各省资源的利用与保护，而基于区际治理的水资源环境审计，如果审计人员能够从政策制度、法律层面等多方面完善意见建议，那么水资源环境治理能得到相应的改善，展望如下：
参考文献（略）