基层领导干部自然资源资产离任审计指标体系筛选研究——面向江苏省S市Z区的探索

本文是一篇审计论文研究，本文在国内外相关研究成果和上级审计机关设置的基础审计框架基础上，对自然资源资产离任审计方面的基础理论进行了阐述，并按照目标导向原则、系统性原则、科学性原则、定性与定量相结合等原则，对基层领导干部自然资源离任审计指标体系进行了筛选，并对指标体系的效度和信度进行了检验，保证了指标体系的有效性和合理性，最后结合江苏省S市Z区的实际情况进行了分指标评价。

第一章绪论

一、研究背景与研究意义
（一）研究背景
近年来，生态文明建设正在成为改革的重要实践，党的历届全会均对生态文明建设作出了重要部署。中共中央、国务院相继印发《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，探索建立生态文明制度体系，并在2015年8月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中强调“党政同责”，以“责任清单”的形式规定了党政主要领导、党政分管领导、政府工作部门领导、其他具有职务影响力的领导干部等4类贵任主体的25种追责情形，再一次凸显了党和国家加快生态文明建设、推动人与自然和谐共处的强大信念。经过近年来的探索与实践，生态文明建设脚步不断加快，生态治理和环境保护的成效逐步彰显。
领导干部自然资源资产离任审计作为政府部门进行生态管理的重要手段，是公共管理的重要课题，同时也向公共管理提出了新的挑战。首先，领导干部自然资源资产离任审计作为政府生态管理和生态监督的重要手段之一，是推动自然资源资产能够得到合理、永续利用，生态环境得到有效保护的重要方式。绿水青山就是金山银山，要坚持可持续发展，加快国家治理能力的现代化，而领导千部作为实施自然资源资产管理相关政策活动的主要责任主体，对其行为和效果进行审计监督，正是政府转变治理方式、推进可持续发展的重要举措，因此，必然会成为公共管理的重要课题。其次，我国在资源环境审计方面的探索与实践相对较少，领导干部自然资源资产离任审计起步较为，理论研宄也相对较匮乏，自然资源资产离任审计技术方法还不成熟，专业、系统的指标评价体系研究方面近乎空白，没有历史经验可寻。从之前审计署组织开展的领导干部自然资源资产离任审计试点项目来看，主要是针对地市级领导干部，鲜有触及县（区）级基层领导千部，对县（区）级领导干部自然资源资产离任审计评价体系研究缺乏足够的可资借鉴的材料，这更加加剧了研究的难度，因而，对于公共管理而言这又是一个新的挑战。
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二、研究思路、方法及理论基础
（一）研究思路

本文着力从领导干部自然资源资产离任审计的相关理论研宄和概念界定入手，在现有法律法规、上级审计机关制定的审计框架、学术界现有的研究成果以及政府部门的相关统计和调研数据等基础上初步构建指标池，通过专家咨询、隶属度、相关性分析等方法对指标进行筛选，运用信度和效度检验对筛选出的指标体系的合理性进行验证，并利用筛选得到的审计指标体系对江苏省S市Z区领导干部自然资源资产离任情况进行分指标评估并得到相关的审计评价结论。最后，针对研究重点问题与不足提出展望。
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第二章研究综述

一、国外研究现状
国外在生态环境保护、领导干部资源环境责任等方面的研究相较于国内来说起步早，相关理论研究也较为系统，在生态环境保护和自然资源管理方面的实践成果相对来说也较为丰富。主要围绕政府生态管理、资源环境审计、领导干部生态责任评价标准等方面进行了研究和探索。
（一）关于政府生态管理的相关研究
20世纪六七十年代，带有浓烈政治色彩的西方“绿色运动”脱胎于环保运动和核裁军运动，被称为“绿色和平主义的政治思想＇随着蕾切尔.卡逊《寂静的春天》等著作及文献的陆续发表，生态环境问题逐步引起了西方社会的关注。但是，由于理论研究尚处于起步阶段，各项实践探索也刚刚起步还未成熟，西方社会也仅仅是从政治学研究的领域着手开始对生态环境问题进行探索，并未开辟出独立的、专业的生态环境研宄领域。当时，“环境”这一项还未出现在《寂静的春天》相关篇目当中。受工业发展带来的环境问题影响，部分学者的目光逐渐从政治社会治理领域转向生态领域，并呼吁人类社会应重视当前生态环境问题。部分学者指出，地球上的自然资源资产存在着最大限度，如果超过这一限度活动，地球将会爆发巨大的生态环境问题，人类生存环境也将岌岌可危。也有学者提出，应推进各国政府对生态问题的联合共治，逐步放缓经济发展速度，政府在环境治理问题中应承担主要角色。巴里.康芒纳的《封闭的循环——自然、人和技术》认为，除了单纯的经济增长本身，现代技术上的缺陷也是导致环境问题的主要原因，如果人类能够将自身的行为控制合理、适度的范围内，与自然和谐相处，环境问题将不复存在。而这些观点的迸发，一方面，将全球生态环境问题引入人类关注的视野，使西方世界生产生活的重心不再仅仅是单一的工业生产和经济发展，另一方面，也推动了生态学与政治学相结合，在政府管理职能中新增了生态管理的职责，促使政治生态学因运而生。
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二、国内研究现状
与国外研究相比，国内起步相对较晚，且与国外的资源环境审计不同，领导干部自然资源资产离任审计是近几年建立的新型审计制度，系统的审计指标体系还未确立，可借鉴的研究成果并不多。国内学者主要从生态文明建设、自然资源资产离任审计、自然资源资产离任审计指标体系等几个方面进行了研究和探讨。
（一）关于生态文明建设的相关研究
生态管理学起源于20世纪下半叶的西方，随后，国内的相关研究也逐步兴起。其中较具代表性的是高小平的《政府生态管理》的出版，他在书中指出了生态管理之于政府部门的重要意义，提出政府职能的转变离不开在生态管理职能方面的转变，要推进生态型政府建设。部分学者对地方政府的绩效评估中陆续加入了绿色GDP指标、可持续发展、促进循环经济等内容。也有学者认为，由于地方政府是生态环境的直接接触者和管理者，因此生态管理职能应更多地由地方政府承担。部分学者认为，对政府履行生态管理职能也应与其他职能同等对待，研究制定相关考评机制，并采取多种方式进行权力监督。

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第三章基层领导干部自然资源资产离任审计指标体系的初步构建..................19
一、指标体系的构建原则..................19
（一）目标导向原则..................19
（二）系统性原则..................19
第四章基层领导干部自然资源资产离任审计指标筛选....................28
一、基层领导干部自然资源资产离任审计指标的专家咨询...................28
二、基层领导干部自然资源资产离任审计指标的隶属度分析...................28
第五章基层领导干部自然资源资产离任审计指标体系应用——以江苏省S市Z区为例...................50
一、江苏省S市Z区概况...................50
二、江苏省S市Z区领导干部自然资源资产离任审计分指标评价...................50

第五章基层领导干部自然资源资产离任审计指标体系应用——以江苏省S市Z区为例

一、Z区领导干部自然资源资产离任审计分指标评价结论
对水源水质的管理还需进一步加强。从“行政交界断面水质达标情况”这一指标来看，根据生态文明考核年度评分结果，Z区部分行政交界断面水质年均nh3超标，且部分农村生活污水独立处理设施中大部分处理设备腐蚀严重，无法确保水质100%达标排放，这将影响农村居民生活污水排放及污水处理的后续流程，加重农村污水问题，影响农村居民生活质量，并有可能导致农作物产量减少，影响当地农业发展。相关部门应对水资源管理引起足够的重视，切实履行水资源保护职责，严禁向河道偷排和倾倒污水、垃圾，同时加强对水质的动态监测与管控，提升水污染治理资金使用效率，保证水污染防治项目顺利实施，切实保护和提升水质。
在提高环保实效上还需进一步加强。生态环境与城市、农村居民的生活及切身利益息息相关，政府部门在环保上所制定的政策方针是否落实到位、实施的环保项目是否取得实效，不仅影响社会经济发展，更是事关人类自然永续发展的大事。虽然从对Z区领导干部关于土地资源、水资源、森林和湿地资源管理的各项审计指标的分析来看，完成情况较好，但在生态环境保护指标中仍存在一定的不足。生态环境保护的各项指标能够在一定程度上反映前面各类指标代表的各项工作开展的实际效果，从前文的分指标评价中可以看出，A区在环保措施的实施力度还需进一步加强，对环保项目的推进力度还要加大，要提升环保政策对各项工作的驱动效应，彰显环保实效。
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第六章结论与展望

一、研究结论
我国基层领导干部自然资源资产离任审计尚处于起步阶段，理论研究和实践经验均不够深入。在当前学术界及政府部门关于基层领导干部自然资源资产离任审计的研究中，仍存在研究视角较为狭隘、当前工作仍处于新兴领域、审计实践尚且不足等问题，需要政府部门及社会全员共同参与、多方关注、合力完成。本文在国内外相关研究成果和上级审计机关设置的基础审计框架基础上，对自然资源资产离任审计方面的基础理论进行了阐述，并按照目标导向原则、系统性原则、科学性原则、定性与定量相结合等原则，对基层领导干部自然资源离任审计指标体系进行了筛选，并对指标体系的效度和信度进行了检验，保证了指标体系的有效性和合理性，最后结合江苏省S市Z区的实际情况进行了分指标评价。

参考文献（略）