一、绪论
（一）研究背景
2012 年 11 月，财政部正式向各级行政事业单位印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这是我国首次在风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督方面控制活动层面对行政事业单位内部控制提出了明确要求；2014 年 10 月，自党的十八届四中全会正式通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这一重要决定以来，财政部又陆续出台多项政策文件部署落实《决定》中关于财政资金分配使用等内部控制有关的规定，就此全面铺开了行政事业单位内部控制工作。2015 年 12 月，在全国全面依法治国环境大形势下，财政部继续印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，进一步对行政事业单位内部控制工作的重要意义、目标原则和保障措施作出了更加细化的规定与规范；2017 年 1 月，财政部在《指导意见》的基础上，对全国行政事业单位内部控制的评价结果，即内部控制报告首次作出了要求，并制定印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求全国各级行政事业单位按照管理制度要求，严格遵循编制原则与编报工作的组织形式，并对内部控制报告科学使用、严格监督；同年，财政部根据上述内部控制报告管理制度要求，首次正式组织了全国各级各类行政事业单位编制并上报 2016 年行政事业单位内部控制报告，当年共有 146 个行政事业单位参与了单位内部控制汇总报告编制工作，财政部共计汇集了 2.54 亿个数据点。历年历次的文件政策发布，都体现了行政事业单位内部控制框架体系构建对于我国全面建设法治国家、规范单位工作流程、有效防范职务犯罪的重要意义。
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（二）研究意义
1.理论意义
自 2012 年财政部正式印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，我国行政事业单位的内部控制管理开始正式步入规范轨道，之后历年历次的政策文件也将行政单位的内部控制逐步推向更重要的地位。这些政策在基层行政单位落实的过程中，往往由于各类历史沿革、人事管理、权责划分、事权改革等问题，存在一定的困难与不适应基层实际的情况，因此在理论指导实践的过程中，政策理论在基层单位落实的过程中也应当适应基层特殊情况而进行相应的修正。因此本文从 S 市交通运输局的预算控制实际情况出发，通过研究其预算控制缺陷，一方面对具有相似预算控制缺陷的行政单位的整改与调整提供参考，另一方面研究预算控制整体框架在基层的适用程度，来对基层单位预算控制的理论研究提供案例素材。
2.现实意义
行政单位作为重要的公共服务部门和职能部门，为地区内城乡建设、节能环保、农业农村、交通运输、科技文化、医疗卫生、住房保障等各个民生领域行使各自职能，对保障社会公共服务的正常运转起着举足轻重的作用。行政单位内部控制工作是否科学有效也直接决定了其能否高效发挥公共职能作用，而所有行政单位都是财政管理体系内的预算单位，预算控制作为所有预算单位的预算收支管理的整体“总枢纽”，对行政单位是否高效运转、高效发挥其社会公共服务职能，以及能否用好、用对财政资金都起着关键性作用。
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二、相关基础理论
（一）内部控制与预算控制相关理论
1.内部控制相关理论
（1）内部控制理论的产生与发展内部控制理论在近一个世纪以来经历了不断的修正与发展，从 20 世纪 20 年代多次经济危机爆发促使内部控制跳出单一的资金管理和会计监督的范围，向更深层次的各个经济活动与环节延伸扩展，标志着内部控制框架理论初步成型的“内部控制制度”理论阶段，到将内部控制要素完善为控制环境等现在普遍认可五要素的“内部控制整合框架”理论阶段，再到由安然事件引发、最终在《企业风险管理-整合框架》中将目标设定引入内部控制要素，并将风险评估细化为识别、评估、应对三个步骤的“风险管理框架”理论阶段，内部控制理论框架体系在社会经济发展对现代化管理提出的新要求新形势下不断充实发展完善提升，各个阶段的理论体系也都对当时经济活动管理作出了相当大的贡献。
（2）内部控制理论在我国的发展
我国内部控制理论发展较西方国家而言虽然起步较晚，但财政部等机构历年历次也发布了不断完善的内部控制体系建设要求和规范，将内部控制制度逐渐从会计、审计、证券、银行等相近行业规范中剥离独立，形成了内部控制专有的理论体系，并对行政事业单位内部控制体系建设提出了越来越严格的要求、制定了越来越高的标准规范。
2020 年作为我国行政事业单位内部控制体系建设的关键一年，按照党中央的统一要求部署，全国各级行政事业单位都应当在 2020 年全面建成相对完善有效的内部控制体系，这一要求有两层含义，一方面要求各级行政事业单位结合行业特点和自身实际情况，设计、制定行之有效的内部控制体系、业务工作流程和各项规章制度；另一方面，要求在制定完成内部控制架构后，要对其有效性和科学性进行深入的考核衡量并针对日常工作中出现的冲突和不协调的环节进行修正和完善，确保整体内部控制体系达到其预期目标。
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（二）国家治理理论
目前得到学术界最广泛认可的国家治理理论定义是由联合国全球治理委员会在 1995 年提出的基本概念，即：治理的概念是诸多管理内容的加和，包括个人、各类机构管理其公共事务等，治理不同于管理，它不仅包括使治理受众服从于治理方制定的各项制度和规则，还需要协调调和相互冲突的或不同的利益方并采取联合行动的持续过程。党的十九大报告也明确了加强国家治理能力和创新国家治理方式，建立共建共治共享的社会治理新格局，是真正实现国家治理建设目标奠定坚实的基层基础。
在预算控制工作中，每个环节都应发挥其自身作用、履行其应尽职责，如各业务处室应当基于自身工作特点，结合次年全局重点工作与计划，合理编制次年预算申报计划，同时在预算执行过程中依法依规；内部控制机构则应当在预算控制工作中做好整体协调与各环节的质量把控工作，确保预算控制的制定与执行均不失效；而内部监督机构的职责则主要发挥在最终的预算考核环节，在全年的预算执行完成后，内部监督机构对当年预算控制的有效性进行验收与考核评价，对发现的内部控制缺陷或问题研究制定整改方案，并监督有关部门在规定期限内整改落实到位。各个部门各自执行自身的权责，协同有效并互相制衡，才是国家治理理论在预算控制中体现的核心思想。
由此可见，国家治理理论的核心内涵在预算控制工作中的应用对于预算控制的整体有效性具有重要意义。这一理论将重点应用于第四部分 S 市交通运输局预算控制存在问题的根源分析，并相应在第五部分提出对策建议。
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（一）S 市交通运输局概况.....................................23
1.单位职能.................................... 23
2.组织架构........................................ 23
四、S 市交通运输局预算控制存在问题与产生原因分析.......................................32
（一）预算控制存在问题................................. 32
1.预算编制方法不严谨................................... 32
2.预算执行进度不达标.................................. 37
五、S 市交通运输局完善预算控制的建议......................................52
（一）内部控制环境层面的建议............................................ 52
1.设置专门预算控制机构.................................. 52
2.设立独立内部监督机构.................52
五、S 市交通运输局完善预算控制的建议
（一）内部控制环境层面的建议
1.设置专门预算控制机构
从单位层面来看，S 市交通运输局预算控制不相容岗位不能彻底分离原因中较大一部分原因是由于未在局内成立专门的预算控制机构制定预算控制流程制度、组织预算控制工作开展等，导致控制活动执行过程中个别预算申报岗位和预算初审岗位不能彻底分离、各处室间权责划分不明确等现象。
为从根源解决这些问题，S 市交通运输局应当在财务处、办公室、各个业务处室之外单独抽调工作人员成立与独立运行的预算控制管理机构，负责全局预算控制的设计与运行工作开展。这一做法不仅能够使预算控制中不相容岗位实现完全分离，并且在预算控制执行过程中可以为清晰科学划分各个参与处室的工作任务和权责分配奠定架构基础，进一步减少各个业务处室间的沟通成本、提高信息传递效率，使整体预算控制在机构设置和治理结构层面实现结构明晰、执行有力的目标。
2.设立独立内部监督机构
同样在单位层面，在设立成立专有的预算控制组织管理机构后，同时应当在预算控制机构和其他各业务处室以外继续单独设立内部审计专门机构，对 S 市交通运输局预算控制的有效程度进行内部监督和考核评价，出具专门的内部控制评价报告反应其预算控制可能存在的缺陷或问题、出具整改报告、设定整改期限，并监督各项问题整改落实到位。这一对策也是单位层面的措施。
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（一）研究结论
论文通过分析 S 市交通运输局预算控制现状与问题，得出该局引起预算控制问题最主要的原因是存在以财务预算代替预算管理的不当做法。财务预算是单位资金层面的最基本预算管理方式，既不能替代预算控制、更不能替代全面预算管理，基于内部控制的全面性原则，该局预算控制应当涵盖所有部门处室和每个工作人员，由各个部门处室通力合作、协同配合，共同开展预算控制工作，才能确保预算控制工作科学高效。
同时，鉴于 S 市交通运输局预算控制的问题和根源，交通运输行业行政单位也应当以此为借鉴，在实施预算控制时既要调动起所有预算控制者的积极性，又要在日常管理中注意各项控制活动的合法合规性，强化提升内部监督的约束作用，规避此类不当的预算控制方式。
本文选取了 S 市交通运输局作为研究对象，S 市财政收入、经济发展、社会文明程度在全国处于中等偏上层次，由于研究对象所处当地区域和经济环境各不相同，论文研究结论不能代表所有交通运输行业行政单位预算控制存在的问题与其产生根源。
参考文献（略）