县级政府绩效审计研究——以常熟为例

本文是一篇审计论文研究，建设服务型政府，打造以为人民服务为宗旨并承担相应服务职责的现代政府治理模式是我们国家行政体制改革的重要内容，随着公共管理水平的进一步提高，公民对国家治理绩效的期待和知情要求也日益增长，对审计监督的期待也越来越高，绩效审计是未来发展的重要趋势，县一级审计机关也不能避免。作者在工作实践的摸索中，从对政府绩效审计茫然无所知，到通过实务的参与、案例的学习和理论的培训，再加上公共管理课程的学习，渐渐有了自己的认识。县级审计机关开展的政府绩效审计项目的领域比较局限，重点还不够突出，明显的表现出对公共资源和项目的绩效审计为主，对公共部门绩效的审计评价比较欠缺，应当在已经熟悉的绩效审计项目类型的基础上，举一反三、大胆尝试新的绩效审计类型。在提高行政效率的大背景下，人员编制在短期内无法大量增加，要加快人员培训和专业配置的完善。

第一章绩效审计理论基础与相关概念界定

一、相关概念界定
（一）绩效审计的概念
“绩效审计”的概念，最初出现在罗斯所著的《管理审计学》—书。罗斯认为，应该把企业划分为承担不同职责的一些部门，并且建立一种技术程序，以效率为指标来衡量每个部门的管理水平和成绩。1986年最高审计机关国际组织第十二届大会发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对政府绩效审计定义为：对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监督。
经济性审查是审査节约程度，目的是判断该项公共资源的投入是否节省，是否存在决策和管理不当造成的损失浪费。要评价经济性，首先要有衡量标准，这些标准可能是外来的，包括同业水平、历史数据等，也包括机构自身设定的一些内部控制制度和防止职务侵占的约束机制，这些制度和机制的设定一般以最经济有效的投入为原则，审计人员可以通过检查这些制度和机制的有效性、执行力来验证是否以最低消耗使用资源。例如相似规模的局机关一年的公用支出大大高于同城其他机关的平均水平，那么就应当重点进行经济性审查，追溯可能产生问题的关键环节，进一步追究造成这些问题的体制机制缺陷。
效率性审查是审查投入产出比，因此与经济性审查关联密切又有区别，更多的是关注在某个特定时间段，政府在经济活动中使用多少资金和资源达到了怎样的目的，主要从管理效率、工作效率和资源利用效率的高低去评价履职情况，通过追查效率低下的原因，发掘更高效率途径。
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二、政府绩效审计中的公共管理理论基础
（一）公共受托责任理论
美国审计总署认为：公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。
最高审计机关亚洲组织第三届大会提出“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”在国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须承担受托公共经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任气因此，绩效审计实质上是从第三方的角度评价公共受托责任的履行情况，并促进其优化从而达到提高政府绩效的作用。其核心包含着一种委托关系，公共受托经济贵任是开展绩效审计的直接依据，能够一定程度上消除委托者和受托者之间的信息不对称，及时向委托者提供信息，避免因受托者道德风险带来的损失。
公共受托贵任除了受托经济贵任，还包括受托管理责任，闪此绩效审计要区别于传统经济责任审计和财政财务收支审计，不能仅以受托贵任中经济责任的实现为评价目标。在实现可持续发展的视角下，更应注重公共部门受托管理责任的评价。在这一目标导向下，与企业相对单纯的逐利性不同，与关注政府部门“三公经费”支出趋势、严格控制公用经费的主旨不同，对公共服务的评价，当期直观的经济性并不是评价政府绩效的最重要指标，服务型政府的构建应该更侧重于真实体现并遵从满足合理的民意，包括惠民措施的真正落实、公众利益的充分保障、服务的实在提供、主从地位的相互调整、发展的可持续性等涉及人民根本利益的措施和内容，这是一种“以人为本”和“服务至上”的价值诉求。

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第二章县级政府绩效审计现状——以常熟为例

一、常熟市政府绩效审计发展历程
（一）从试审探索到持续推进
常熟市审计局成立于1983年（与国家审计署同年），2005年开始绩效审计试审，与其他传统审计项目相比，缋效审计起步晚了约20年，一度成为常熟市审计部门实践探索的重点。在尝试和摸索中，坚持绩效审计理念，找准切入点整合项目，拓宽思维，紧跟形势，大力推开缋效审计项目及专项审计调查。
（二）制度化建设放大绩效审计成果运用
2010年建立了绩效审计向市委市政府报告制度，年初、年中和年末三个时点定期上报绩效审计的计划、开展情况、主要成效和下一年目标方向；同时，对绩效审计中发现的问题和情况不定期通过报告、专报和特刊等方式及时向市委市政府报告，提高审计成果利用的时效性。正是建立了报告制度，更加及时地反馈绩效审计信息，通过多种渠道和方式引起了市委、市政府主要领导的重视，扩大了绩效审计影响力，推进绩效审计的开展。
以“残疾人就业保障金征收、使用及管理绩效审计”项目为例，采用以发现问题为导向的绩效审计模式，主要通过访谈法、统计分析法等沿着保障金收支余和管理的脉络，审计提出了不利于提高残疾人保证金使用绩效及管理绩效的一些问题，如：征收环节中未实现全覆盖和征缴率低的问题，某项救助金市镇两级财政负担比例不符合规定的问题，支出主要用于重残人员生活救助而忽视了残疾人就业创业及残疾儿童康复投入造成支出结构不合理而降低了残保金绩效的问题，以及资金管理方面未及时催收催缴和部分资金未按规定用途使用或结存沉淀的问题。
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二、常熟市开展政府绩效审计工作现状
近年来常熟市审计局开展的绩效审计项目（主要包括围绕墙改基金、残疾人保障金、慈善基金、绿化专项奖励资金、农业综合开发资金、秸杆禁燃资金、城市公共自行车便民服务项目、城乡公交项目等开展的绩效审计或专项审计调査等）综合起来主要分为两方面：专项资金绩效审计和公共服务项目绩效审计，贴近民生，现实意义和效果良好，也从一开始开展绩效审计时的无处下手而不得法，到总结了一些实践经验。
（一）坚持以专项资金为主要抓手
专项资金具有指定用途，一般用于社会管理、推进公共事业发展、提供社会保障、加速经济建设以及某个政策补贴等方面，每一项专项资金应当为其相对应的某一领域发展起到重要的推动作用。在我国政府绩效审计方法和评价指标体系尚未健全完善的情况下，专项资金绩效审计因为操作性强，成为政府绩效审计的主要内容，在县级审计机关更是如此。
专项资金使用绩效审计主要对资金的使用、管理的情况和最终起到的效果进行综合的审计评价。从县级市的实际来说，开展得比较普遍的是省级以上财政涉农资金的绩效审计，这些财政专项资金一般由财政部门对口职能科室负责资金的使用和拨付管理，由农委等主要业务部门依照政策负责具体考核和资金分配管理，资金拨付流程通常是从市本级财政拨付至各乡镇农服中心，再拨付至各村，最后分配到各农户或企业。

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第三章国内外绩效审计经验启示......................24
一、美国、英国绩效审计经验......................24
（一）美国绩效审计经验......................24
（二）英国绩效审计经验......................24
第四章促进县级政府绩效审计发展的建议.........................30
一、完善审计人员专业配置，促进审计全覆盖.........................30
（一）抓住审计全覆盖契机，构建审计队伍职业化体系.........................30
（二）尝试政府购买服务，寻求外部支持.........................30

第四章促进县级政府绩效审计发展的建议

一、完善审计人员专业配置，促进审计全覆盖
审计工作是一项专业性和经验性都很强的工作，从参加审计工作到能够主审项目，通常需要至少三五年的时间，一线审计人员数量不足、年龄断层是县级审计机关普遍存在的现实问题并且短期内难以从根本上上改变，尽管县一级审计机关编制少、人员少，但还是应当完善人员专业设置，把合理的编制额度分配给其他更需要的专业型人才，这不仅是完成审计全覆盖目标的第一步，也是推进政府绩效审计开展和保证审计质量的必然要求。
（一）抓住审计全覆盖契机，构建审计队伍职业化体系
李克强总理在国务院第26次常务会议上的讲话，肯定了审计工作作为公共资金“守护者”在国家治理中的免疫系统作用，提出了审计监督全覆盖的要求。这就要求各级审计机关应当整合业务和资源，从基础上完成审计全覆盖必要的准备工作。
实现审计全覆盖，以财政审计大格局为平台，在垂直管理的试点工作中，根据审计法关于地方各级审计机关审计业务以上级审计机关领导为主的规定，加大对审计项目资源的整合和上下之间协同配合的力度。审计对象日益丰富，领域日益扩展，而审计人才资源的有限性就越发凸显，在县一级层面出现了部分单位7年内未审一次的情况，造成了较大的审计风险，审计系统应当自上而下整合审计人力资源，并根据业务需要适当增加不同专业方向的人员编制。要建立审计职业化标准，并把这种统一的程度扩大到全省乃至全国，深刻分析当前面临审计业务涉及的专业领域和需要的实践技能，设置审计职业等级，加强审计人才梯队建设，加大人才引进力度。如果说这些工作的开展需要上级部门的推动，那么对于最基层的审计机关来说，在人才梯队的培养上也能充分发挥主观能动性，对于现有人才，要重视其已掌握的财务、工程等方面的专业能力，同时加大人才培训和交流的力度，通过各种集中学习、技能竞赛和以岗代训的方式，培养复合型人才。审计系统计算机中级班开展十几年来，让大量财务专业、工程专业的审计人员了解了数据库的概念并掌握了数据库使用的基本技能，在势下信息爆炸的时代，通过数据分析能够大大提高审计效率和覆盖面，甚至涌现了许多非计算机专业的信息系统审计高手，是一次切实有效的人才培养和储备。因此我们相信，在审计全覆盖的大背景下，加快对人才专业知识的优化，会对政府绩效审计的开展提供很大的帮助。
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结论
建设服务型政府，打造以为人民服务为宗旨并承担相应服务职责的现代政府治理模式是我们国家行政体制改革的重要内容，随着公共管理水平的进一步提高，公民对国家治理绩效的期待和知情要求也日益增长，对审计监督的期待也越来越高，绩效审计是未来发展的重要趋势，县一级审计机关也不能避免。作者在工作实践的摸索中，从对政府绩效审计茫然无所知，到通过实务的参与、案例的学习和理论的培训，再加上公共管理课程的学习，渐渐有了自己的认识。县级审计机关开展的政府绩效审计项目的领域比较局限，重点还不够突出，明显的表现出对公共资源和项目的绩效审计为主，对公共部门绩效的审计评价比较欠缺，应当在已经熟悉的绩效审计项目类型的基础上，举一反三、大胆尝试新的绩效审计类型。在提高行政效率的大背景下，人员编制在短期内无法大量增加，要加快人员培训和专业配置的完善。学习部分审计机关针对性招收与当前开展环保绩效审计、资源绩效审计关联密切的专业背景的审计人员。以政府绩效审计项目操作指南为主要指导，对已经建立了评价方法和指标体系的，因地制宜选取相关指标，结合定量和定性的分析方法，进行绩效评价；对于还未建立评价方法和指标体系的审计项目，加快探索、扩大借鉴视野，摸索出适合本地区、本机关使用的绩效评价模式。深化“有为才能有位”的角色理念，强化审计独立性和公信力，注重审计介入的时间点，及时提供改进建议，主动强化自身在服务型政府构建中的作用，为科学决策提供更多依据。审计建议避免表面化的模糊委婉，要有针对性、有力度，加强审计整改督促力度和责任追宄机制的完善，避免类似问题再次发生，优化体制机制建设。
参考文献（略）