1 引言
1.1 研究背景和意义
农家书屋项目①是政府为全面保障农民群众享有基础文化服务设施的权益，提高农村整体文化素质水平而部署的一项文化惠民工程，对农家书屋项目绩效审计进行探讨和研究，是在引导我国绩效审计健康发展的同时，转变政府只重视经济建设的观念，深化农村综合改革，推广全民阅读理念。
1.1.1 研究背景
我国自改革开放开始逐渐转向社会主义市场经济体制，人民的向往也从勉强果腹转为享受美好生活，与之同时发生转变的，还有政府的管理模式和治理理念，从注重经济建设到提倡全面发展，从关注财政资金的支出数量到支出效益，这些都无形中推动着绩效审计的发展。在此背景下，绩效审计受到多方关注，成为监督公共资源配置和加强行政管理的重要手段。审计署在 2016 年颁布的审计工作发展规划中明确要求加强对教育、科技、文化、医药卫生等领域重点项目审计和涉农审计，促使绩效审计在多元化领域全面推进。农家书屋项目绩效审计与其他绩效审计相比具有内容复杂和文化效益突出等特点，因此，研究农家书屋项目绩效审计能够提升农村文化建设项目绩效审计的整体水平，
同时优化财政专项资金的支出，为我国农村文化建设增益。
1.1.2 研究意义
（1）有助于推动农村基本公共服务均等化。农村基本公共服务是政府在教育、文化、卫生等方面为维持农村地区稳定发展而提供的基本社会条件。农村基本公共服务均等化是指主要由政府提供，让广大农民享有公平可及地基本公共服务，其目的是保障广大农民的基本生活和发展，核心是人人机会均等，而不是简单的平均化。提供方便快捷的服务和扩大有效供给是其主要方向，全面均衡发展是其基本要求。随着我国“十三五”时期公布的基本公共服务领域主要发展指标，国民综合阅读率在 2020 年应达到 81.60%。为顺利完成该项任务，农家书屋项目被政府视为农村文化重点工程，但项目实行过程中存在管理混乱、资金配套不到位、使用效率低等问题亟待解决，为保证财政资金的合理使用，完善项目运行漏洞，建立健全相关规章制度，保障农村基本公共服务均等化得到实行，与之直接相关的绩效审计是必须要关注的。
（2）有助于全民阅读计划在农村地区的顺利开展。为响应十八届五中全会倡导全民阅读的理念和提升国民素质水平的要求，国家新闻出版广电总局发布《全民阅读“十三五”时期发展规划》，明确指出应灵活运用农家书屋、社区书屋、职工书屋等基层阅读平台，积极组织形式多样的全民文化活动，创建全民阅读的浓厚氛围。然而全民文化活动在农村地区开展的一大关键阻碍，在于像农家书屋这样的农村文化建设服务设施建设以及资源配置不到位，所以农家书屋项目绩效审计作为后续的监督制约行为，其重要性不言而喻。
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1.2 文献综述
虽然政府绩效审计在我国已然实行了十余载，但如今我国政府绩效审计的发展仍然是不充分的。财政部对于绩效评价的管理办法中要求对具有一定规模的财政性支出不定期开展绩效审计，并且建立涵盖从事前编制预算到事后监督执行的全过程预算绩效审计体系，十年来我国绩效审计的人才队伍和研究团队日益壮大，绩效审计体系逐渐完善，但目前针对农村文化建设项目绩效审计的研究却寥寥无几。本文从农家书屋的定义和问题、绩效审计理论、绩效审计评价指标体系、绩效审计方法四个方面对国内外相关文献进行梳理归纳。
1.2.1 关于农家书屋的研究
农家书屋的本质是公共图书馆，国外公共图书馆数量较多，政府对公共图书馆的重视程度较高，针对公共图书馆的研究也更丰富。J Mao，Y wu，Z Huang et al（2015）认为在进行公共图书馆绩效审计时不能只停留在读者层面，应更多地注重公共图书馆的构成、分布、资源以及管理流程、服务范围等。另外，在选取公共图书馆绩效审计的评价标准时不能拘泥于传统的财务指标，可以适当选取公共图书馆管理机构的相关制度和指引作为标准，与实际相结合，合理制定对应的绩效评价标准。Bairam Khan，Tridib Tripathi（2016）提出应从场所、信息控制力、服务影响力、充分性、优越性等各个维度进行比较研究，并倡导图书馆管理机构关注自身服务水平，定期收集用户反馈意见，及时引进新型服务。
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2 农家书屋项目绩效审计概述
2.1 农家书屋定义及特征
农家书屋项目资金的设立和实施具有国家统筹兼顾，地方政府因地制宜的特点，并且结合农村地域分布广、居民受教育程度低、农闲时间较少等特征灵活执行。
2.1.1 农家书屋定义
农家书屋是为应对农村群众文化需求的快速提升，由政府主导建设在行政村内，实行农民自行管理制度，为广大农村人民提供日常生活所需的图书、报纸、期刊和光碟等产品，供人借阅、参考的公益性公共文化服务设施，其重点在于解决农村人民的阅读缺失问题。在 2007 年 3 月新闻出版总署会同中央文明办、国家发展改革委、科技部、民政部、财政部、农业部、国家人口计生委联合发出《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》后，农家书屋项目开始在全国范围内推广建设。至 2012 年，大多数农家书屋已建成验收并投入使用。
此后根据相关文件指示，每年由主管部门参照农家书屋工程协调小组办公室所公布的推荐图书、杂志和音像产品目录，结合当地实际文化需求，统一组织采购和配送农家书屋出版物。每一农家书屋内可供借阅的图书原则上不少于 1 500 册，品种不少于 500种（含必备书目），报刊不少于 30 种，电子音像制品不少于 100 种（张）。同时，财政部于 2013 年印发《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》，其中提到农家书屋相关资金为每村每年 2 000 元，用于后续的出版物持续补充更新。截至 2017 年底，全国已建成农家书屋超过 58.7 万家，共向广大农村分配图书高达 11 亿册，农民人均图书拥有量从项目实施前的 0.13 册增长到现在的 1.63 册，增长了 10 余倍①。
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2.2 项目绩效审计涵义及特点
目前我国大多数学者主张将绩效审计分为财政性资金（或公共资金）支出绩效审计和国有大中型企业的经济效益审计。项目绩效审计的侧重点在项目效果，从宏观层面、经济层面和社会层面等来衡量投资收益。
2.2.1 项目绩效审计涵义
绩效审计是指为综合评价被审计单位经济活动产生的经济性、效益性和效果性所开展的活动，具体范围如图 2.1 所示。
国家投资建设项目绩效审计（本文简称为项目绩效审计）属于绩效审计的一部分，主要针对政府投资公共基础设施，以此来保证项目的决策、投资、管理、效果等能达到理想状态，促进国家投资建设项目的规范管理和效益提升。
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3 JX 省农家书屋项目绩效审计概况及存在的主要问题............................... 173.1 JX 省农家书屋项目介绍.................................. 17
3.1.1 农家书屋项目背景................................17
3.1.2 农家书屋项目实施现状...............................17
4 JX 省农家书屋项目绩效审计存在问题的原因........................... 24
4.1 审计组织质量把控不严格..........................................24
4.1.1 审计组织对农村审计环境认识不足.............................24
4.1.2 审计组织应对方案不足..................................24
5 完善 JX 省农家书屋项目绩效审计对策................................... 31
5.1 改善绩效审计的外部环境............................................31
5.1.1 加快绩效审计法律体系改革.........................................31
5.1.2 大力推广公开问责制度...................................31
5 完善 JX 省农家书屋项目绩效审计对策
5.1 改善绩效审计的外部环境
外部环境分为法律环境、政治环境和社会环境等，这些环境从方方面面影响着绩效审计的基础环境，想要改善审计环境，还必须从其源头开始。
5.1.1 加快绩效审计法律体系改革
提高财政资金使用效益是我国审计法确立的绩效审计目的，但环顾我国目前的法律环境现状，立法滞后、相关法规存在矛盾、政府单位在执行和解释法规时带有随意性等现象普遍存在，这些问题会影响审计组织在开展绩效审计时的准确性和恰当性，提高审计风险，因此对绩效审计法律体系的改革刻不容缓。
（1）制定统一规范的绩效审计指引。类似于会计准则和审计准则，制定开展绩效审计活动、绩效审计行为时所需要遵守的各种法律、法规和清晰明了的具体操作程序，给绩效审计组织点亮一盏指路灯，完善绩效审计的法律环境，让审计组织在开展绩效审计工作时有具体的法律条文可依，有助于抑制我国绩效审计质量不高，审计程序不规范等问题的发生。
（2）明确绩效审计的奖惩制度。绩效审计后的奖惩往往只是影响项目下一年度的预算分配金额，对于项目中的管理问题，经常是一笔带过，除了将问题落实到具体单位或个人上外，增加针对绩效审计组织的奖惩制度，发现重大问题进行额外奖励，遗漏重点问题进行惩罚，奖罚分明，激发干劲，让绩效审计真正发挥促进项目运行的作用。
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6 结论
农村地区的稳定发展对中国的整体发展有着战略性的意义，随着我国经济的快速崛起，广大农民的经济生活从贫困逐渐过渡到小康，但是农村文化生活却远远落后于经济发展水平，农家书屋的出现填补了广大农民群众文化生活的空白。本文基于公共受托责任理论、新公共管理理论等相关理论，借助 JX 省农家书屋项目绩效审计案例，对农家书屋项目绩效审计相关问题以及原因进行了分析。本文得出以下结论。
（1）审计组织自身缺失是制约绩效审计顺利开展的重要因素。在实际工作中，审计组织因为对审计环境认识不够充分、人员配置不齐全、取证手段落后、分析方法单一、省略后期监督流程等原因，造成审前环节的缺失、审计计划未更新、审计程序执行不严格、评价指标的不合理、监督反馈体制的缺乏问题，增加了审计风险，降低了审计效率，甚至有可能导致审计失败，因此，重视提升审计组织内部素质是现在绩效审计亟待解决的问题。
（2）改善外部环境能够切实推进绩效审计工作。加强法律层面、政治层面、文化层面的管理，推广审计意识，创造审计环境，能够帮助审计组织更好地开展审计工作，并且借助当代先进的科技技术，创新绩效审计方法，为审计组织更快更准确地提供整改反馈信息，落实绩效审计意见，造福项目管理。
（3）农家书屋项目绩效审计对重管理类项目绩效审计具有借鉴意义。JX 省农家书屋项目绩效审计开展时包含众多特色，其对突出社会效益和拓展绩效审计深度和广度的做法可广泛应用于卫生服务、文化传播、教育建设、科学推广等重视运营管理的公共服务项目。