1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
贫困是我国乃至全世界关注的热点问题，消除贫困是我国实现社会主义的本质要求，也是我党实现关于改善民生，实现共同富裕的重要使命。自扶贫工作开展以来，尤其是我国精准扶贫政策实施以后，我国在帮助贫困人口摆脱贫困，发展各贫困地区经济上取得了巨大的成就。我国之所以取得了如此瞩目的成绩，主要归功于财政扶贫资金的大量投入。财政扶贫资金是财政专项资金中的一种，旨在改善贫困地区的生活与生产条件，提高贫困户收入，提高地区经济发展水平。随着我国对于贫困地区的投入不断增大，扶贫资金的投入绩效，以及扶贫资金的阳光化管理就显得越来越重要。由于现阶段我国扶贫工作进入了重要且关键的冲刺期。为了能够在时间紧迫的前提下，如期实现到 2020 年规定标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、改善区域性整体贫困的既定目标，需要及时发现并解决扶贫过程中出现的问题。据我国国家审计署抽查的针对 158 个贫困县扶贫审计报告结果来看，我国少数贫困县及地区仍然存在扶贫举措不严不实，扶贫资金使用不规范等问题，主要表现在贫困户识别等基础性的工作不够稳固，精准扶贫资金使用还不到位，各个贫困县关于涉农资金的统筹整合工作仍有待改善，财政扶贫资金的阳光化管理未能落实。综合来看，日常监管的缺乏是部分扶贫资金不正确使用甚至违规使用的主要原因。在以往的研究中，有关学者研究了政府审计对于政策落实，财政资金管理规范和财政资金安全性的积极作用。那么，政府审计是否能够发现并解决目前财政扶贫资金使用过程中的问题，稳定脱贫成果，已经成为了当前精准扶贫过程中急需研究的重要问题。
如若政府审计能够对贫困县脱贫成效起到促进作用，那么，探讨如何让政府审计发挥出更大效用则是有意义的。公开的信息披露环境是政府审计发挥治理作用的基础，也是影响政府审计效力和社会公众的参与度的主要因素。政府财务信息披露越透明越有助于社会公众参与到财政扶贫资金使用的监督上来。同时，充分的信息披露能够给政府审计提供更多的审计证据。然而，在我国政府起主导作用的大背景下，政府财务信息的披露具有自主选择性，不同地区财务信息披露意愿的差异，会使我国在不同地区的财政信息披露环境存在明显的异质性，这将在一定程度上影响政府审计的实施乃至效率和效果发挥的不同，由此可能对脱贫成效产生影响。
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1.2 文献综述
1.2.1 关于扶贫成效的相关研究
自 2013 年精准扶贫政策提出以来，中国在扶贫工作中取得了举世瞩目的成就，具体体现在贫困人口数量急剧下降，贫困发生率降低幅度大。这不仅有助于贫困地区经济的快速发展，也为世界减贫做出了良好的表率作用，为我国 2020年打赢脱贫攻坚战树立了强大的信心。但要将精准脱贫攻坚战从“打赢”向“打好”转变，仅仅在数字上实现脱贫是不够的。行百里者半九十，如何巩固脱贫成果，提升脱贫质量，提高扶贫成效的持续性，需要建立起精准脱贫的长效机制。只有及时发现现阶段精准扶贫政策执行过程中出现的问题，并及时解决，才能稳固脱贫质量。近些年来精准扶贫中出现的问题引起了众多学者的关注，归纳起来主要集中在以下两个方面：
（1）精英俘获现象。精英俘获现象是精准扶贫异化的一种表现。精英俘获现象常常发生在贫困户识别上，通常表现为将非贫困户特别是一些精英农户划入建档立卡的范畴。关于精准的定义，主要强调的是针对性与真实性。针对性是指扶贫政策与执行过程需要切实瞄准贫困户，而真实性则是对贫困户的认定标准进行了规范，需要确保为真实贫困人口，才能确保一对一精准帮扶措施的真实性。因此，如若精准扶贫政策在执行过程中强调了针对性与真实性，就能够从根本上和源头上发现形成贫困的原因，破除影响脱贫的各个障碍，实现脱贫目标，形成可持续性（汪三贵、郭子豪，2016）[1]。但是，若精准识别机制未能瞄准贫困人口，或是扶贫资源配置不精准，则难以使贫困户从中受益。为了确保政策达到预定目标，精准识别成为了精准扶贫的基础。即便如此，胡联和汪三贵（2017）发现，一些家庭背景较好或是自身担任了村干部的精英农户仍然可以成为建档立卡的贫困户[2]。根据相关数据统计，建档立卡的瞄准偏误率大约为 30%，其中，精英俘获所带来的瞄准偏误率占到了超过一半的比率。这种缺乏真实性的瞄准，造成了贫困户识别上的不精准。不仅如此，在非贫困县的农贷市场以及农村低保等方面也出现了精英俘获现象，目标人群的偏离让农贷市场目标导向偏离，结构错位（温涛等，2016；朱梦冰，2017）[3]-[4]。造成目前贫困群体瞄准“脱靶”问题的原因，一些学者认为是信息不对称使得政府官员在缺乏了解贫困户的情况下，做出了有违公正的决定，导致扶贫资源分配紊乱（许汉泽，2015；Ravallion,2017）[5]-[6]。为了解决由于信息不对称引致的识别不准等问题，一些发展中国家在扶贫开发过程中采取了分权的区域瞄准的方法(Yamauchi,2010)[7]。在这种方式下，由村级的代理人将扶贫资源分配给该地区的贫困户。这种方法相较于上级政府直接分配扶贫资源，接近基层的村级代理人能够更加清晰明确的了解各个村民的需求以及相关信息。村级代理人在信息方面的优势有助于对贫困家庭的瞄准准确。然而，另一部分学者认为在这种体制下，扶贫项目被各层级的权力利益关系和压力型体质所绑架，更容易让扶贫项目背离本身的动机和初衷，成为塑造政绩工程和掏空扶贫资源的一种手段。在 2010 年至 2012 年间，从国家审计署针对财政扶贫资金的审计抽查结果可以发现，在所有的违法人员中，乡村干部的占比超过了百分之五十。形成以上困境的原因主要是在缺乏监管的环境下，扶贫资源的分配权流入到村干部手中后，长时间的任职与较少的调动，让村干部拥有了扶贫资源分配的绝对话语权，是否按要求严格执行扶贫政策，完全取决于村干部利益（胡联、汪三贵，2017）[2]。
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2 政府审计提高贫困县脱贫成效的理论分析
2.1 政府审计有利于降低贫困县脱贫的代理成本
扶贫的公共品特质决定了政府起主导供给地位。公共物品理论是经济学的基础理论之一，对于公共物品的定义，萨缪尔森提出公共物品是集体所享有的消费品，任何公民对这项公共品都可以同时对其享有，且任何一名社会成员对该公共产品的使用都不会影响其他成员对其的消费。扶贫具有典型的公共物品的特征，具体而言，分别为非竞争性，非排他性以及外部性。非竞争性主要指的是个人对某类扶贫资源的使用不能排斥或者妨碍其他群体对其的享用，也不会因此减少或降低其他人群对扶贫公共资源享用的数量和质量。非排他性主要是指扶贫公共资源投入使用以后难以排除包括非贫困户在内的所有人对其使用。外部性是指无论是生产者或者是生产者所产生的任何经济行为都将对其他人的福利产生一定的影响。但这种外部效应产生的影响的正负性是无法估计的。就一般情况而论，外部效应基本在每个公共物品上都有体现，但是非竞争性和非排他性却不一定能够同时具备。通过公共品的特征，人们能够将公共物品与私人物品区别开来。与私人物品不同，公共物品可能出现的搭便车效应将在一定程度上使得提供者的效益受到损失，这将直接影响供给者的积极性。因此，对于扶贫供给而言，形成了以政府扶贫为主导，市场供给为辅的供给形式。
然而，这种以政府扶贫为主导的扶贫形式却在一定程度上引发了代理问题。由于我国自上而下的垂直化治理结构，只有采取委托代理方式才能保证政府能够接触到底层的每一个贫困户家庭。层层递进的政府结构使得基层政府在执行扶贫政策时，容易引发代理问题。委托代理理论是自契约理论延伸发展而来的最主要的成果之一，也是企业管理发展的基础。由于企业管理的日趋复杂与专业化，企业的实际控制人难以利用现有的精力与知识对企业的日常经营活动进行管理与控制，需要职业经理人代为管理与经营，所有权与经营权的分离将会带来委托代理的契约关系和代理成本。与企业不同，政府存在着多重委托代理关系，多层次多级别的委托代理关系让委托代理问题变得更为复杂。
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2.2 政府审计有利于贫困县经济增长
促进经济发展是政府审计的本质要求。政府审计是保障公共受托责任履行的重要方面，公共受托经济责任是受托经济责任的延伸与拓展，关于受托经济责任，蔡春（2001）认为，公共受托经济责任需要受托人根据指定的要求或者原则，经营管理被委托的相关资源，并能及时报告其状态[55]。受托人的责任主要包括行为责任与报告责任。行为责任是指社会群众将公共资源赋予政府进行经营与管理，政府需要按照公众的要求，全力满足公众的需要。国家对社会公众服务的过程，实际上就等同于国家履行对公众的公共受托经济责任的过程。促使经济长期增长是公共受托经济责任的其中一种，国家想要满足经济增长的目标，就需要政府审计依据法律制度的规定对政府行为进行合理的监督。报告责任是指政府有责任对完成工作任务期间发生的所有财政和财务资源的收支情况需要进行账务分级，并定期做出报告。政府审计有助于对资源使用情况的报告的真实性与及时性表达，同时能够在经营与管理公共资源的同时重视有效性与经济性，促使公共资源能够最大可能促进经济发展。政府审计依托公共受托经济责任而产生和发展。只要政府与公众之间存在受托经营管理的公共资源，受托方就必须承担起相关责任，经济增长是所有责任中相当重要的一种责任，应当由政府审计对相关经济责任的履行情况进行督察，以保证政府责任的履行（秦荣生，2007）[56]。
保障和促进国家经济发展是政府审计的目标之一，政府审计特有的独立性，专业性和权威性能对政府有关的执行部门实行监督职能。政府审计通过多种审计功能行使有效的监督政府的权力，促进公共资源与公共权力的有效运用，保障经济的长期发展。目前针对政府审计本质的认识主要有以下两种观点：
（1）免疫系统观。免疫系统观的提出，有助于理解国家审计的本质，刘家义审议长提出国家审计作为一个完整的免疫系统，在国家社会运行过程中，可以发挥预防，揭示与抵御的功能，维护和促进国家和社会的稳态，从而有助于保护人民群众的切实利益，维护国家经济的安全。具体而言，预防功能是指国家审计能够通过其威慑作用以及独立公正的的能力预防和预警经济社会运行中风险隐患的发生。揭示功能通俗来说是反映真实情况和发现问题的功能，它能通过检查各项政策措施的执行情况，来揭露和处理违法违规以及损失浪费等行为。从而排除经济社会运行中可能出现的各种干扰，促进经济的健康发展。抵御功能是指国家审计可以通过完善和规范体制来抵抗或者抑制经济社会中各种病害的侵入（刘家义，2012）[57]，为经济发展保驾护航。至此，国家审计形成的免疫系统能够利用各行业和各领域的相关信息，为相应的决策部门提供真实可靠的相关建议，从而能够调动起各部门的积极性，防范风险意识，提高经济运行绩效。
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3 模型构建和数据来源.............................. 243.1 样本选取与数据来源............................... 24
3.2 模型构建与变量定义........................ 24
4 实证过程与结果分析................................... 27
4.1 描述性统计与相关性分析................................ 27
4.1.1 描述性统计............................... 27
4.1.2 相关系数分析.............................. 28
5 实证结论与政策建议.......................... 34
5.1 实证结论.............................34
5.2 政策建议.........................................35
5 实证结论与政策建议
5.1 实证结论
自 2013 年习近平总书记提出精准扶贫以来，财政扶贫资金成为了反贫困工作的重要工具，也是扶贫工作取得巨大成果的中坚力量。当前，我国扶贫工作步入了最后的冲刺期。为了完成 2020 年全部贫困户贫困村脱贫的目标，应当及时解决现时情况下扶贫资金使用过程中出现的问题，巩固脱贫成果。否则，这将严重影响我国扶贫工作的开展和脱贫目标的实现。本文试图引入政府审计的治理方式，以期改善当前扶贫资金使用过程中出现的浪费，闲置，贪污等问题，从而促进贫困县脱贫成效。基于此，本文首先梳理了有关精准扶贫成效，政府审计对脱贫成效的影响机理，政府扶贫审计效果的相关文献。总结了当前精准扶贫出现的重要问题以及形成原因。同时明确了政府审计对于扶贫工作开展的重要意义。
其次，本文分析政府审计能通过降低贫困县脱贫的代理成本，促进贫困县经济增长，提高公共扶贫投入效率三条路径影响贫困县脱贫成效。基于扶贫的公共品物品理论，政府的委托代理机制，政府的公共受托经济责任和新公共管理理论提出了扶贫作为公共物品需要由政府供给的必然性，然而这种单一的供给方式却给扶贫工作的开展带来了许多的弊端，解决这种弊端的方式主要有激励与监督，激励的特殊性让监督更能服务于扶贫工作。政府审计是监督职能的主要执行者，能在一定程度降低代理成本。同时经济增长是政府审计的重要目标之一，政府承担的公共受托责任要求其需要为经济增长努力。同时仅仅保障扶贫过程中财政报告的准确性是不够的，新公共管理理论的发展让政府审计更加注重资源的效率性，有助于扶贫投入效率的提高。
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6 结论与展望
术实现全面审计的覆盖能有助于政府审计作用的发挥。其次，加强政府审计对扶贫的事前监督与审计咨询，目前政府审计仍处于事后评价的阶段，强调事前监督有助于预防政策目标不达标，政策执行过程偏离等问题。最后，引进新的政府审计资源，加强社会公众的监督力度，形成新的审计合力，有助于加强政府的责任感，共同促进贫困地区的脱贫成效。
参考文献（略）