国资监管新体制下国有资本审计研究

本文是一篇审计论文，本文将经济新常态、国有企业改革、国有资产监督管理体制改革、国有资本与国家审计的研究结合起来，以国有企业改革的重点——国有资产管理体制改革为切入点，以委托代理理论和资本保全理论为支撑，充分借鉴和吸收已有的理论研究成果，采用文献研究法、规范研究法、统计分析法等研究方法，对国有资本的概念和特点，国家审计、国有资本审计和国有资产管理体制改革的的含义和作出归纳总结。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
顺应转变经济发展方式的要求，2013 年，党的十八届三中全会提出了全面深化经济体制改革的方针政策，指出要想“完善国有资产管理体制”，就应该将国有资产管理的重点放在加强对国有资本的有效监管上，通过分设国有资本运营公司等手段改革国有资本的授权管理体制，同时应当加大力度促使国有企业重组为国有资本投资公司；转变政府监管理念，逐步实现国家从对资产的管理过渡到对资本的管理上来，实现对国有资本的有效监管。

2015 年 9 月国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），也将国企监督管理体制的改革和防止国有资产流失等问题作为深化国企改革的重点，由此可见，国企监管体制的缺陷以及国有资产的流失等问题严重阻碍当今社会的可持续发展。针对国企国资监管体制不完善的重大问题，《意见》明确指出国有资产监管机构应加大对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业的监管力度，切实履行出资人职责；并提出健全国企国资审计监督体制，对国有资本建立经常性审计制度，提出了审计全覆盖要求。2015 年 12 月，国务院印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，对国有资本的审计范围做了初步的规范，明确要求审计机关依法对国有企业和国有资本占控股或主导地位的企业管理、使用和运营的境外国有资产进行审计。2017 年 3 月《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》提出围绕国有企业、国有资本、境外投资以及企业领导人履行经济责任情况，做到应审尽审、有审必严。如何让国有企业和国有资本在政府的监管而不是管制下，在中国特色社会主义市场经济下充分激发国有企业活力、提高国有资本投资运营效率、促进国民经济的发展，这对国家审计提出了更高的要求。

国家审计在国有企业改革过程中的定位主要有两个方面，一是对国有资本管理机构的监督，二是对国有资本进行再监督，是国资监管不可获取的重要治理工具和机制。其依据，不仅是依托终极所有权中所分离出的监督权，而且是我国《宪法》关于审计监督制度的规定。在对国有企业的监督管理体制中，国家审计是不可或缺的一部分，在国有企业的监督与管理中，国家审计主要发挥两方面的作用：监督与制衡。监督主要指的是代表国家权力对国有资本的运营管理进行监督，是一种自上而下的监督，代表国家权力机关，具有一定的权威性；制衡是指与国有资产管理机构之间的制衡，国家审计介入和参与，打破“国资委—国有企业”固有模式，打破根深蒂固的利益共同体，提高对国有资本的监督管理能力。
.............................

1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外相关文献综述
国有企业是由中央政府或者联邦政府投资或参与控制的企业，由于其所有权的特殊性，世界上很多国家都将国有企业审计放在国家审计监督的范围内。1977 年，《利马宣言》明确提出所有国家出资或接受国有资本投资的工商企业均应接受国家审计机关的监督与监管。关于国有企业审计，国外研究的重点多放在国有企业制度安排方面，具体包括国家审计、社会审计、內部审计等在国有企业的审计监替过程中的角色定位、职能分工等；同时由于国内外社会基本制度的差异化，国外对国有企业审计的相关研究集中在内部审计方面。

国有企业改革之后，国有企业公司化，管理权和经营权分离，促使国有企业的生产运营自主性大幅度提升，从而带动了国有企业经营效率的大幅度改进，回顾国企改革以来国有企业审计的发展历史，David Flint(1988)以审计的本质和目标为基点，建立国家审计的理论模式，对国有企业审计的关注立足于国有企业和国有资本的审计目标界定为保证国家经济发展和稳定上[1]。

国外相关学者专家针对国有企业审计不足的问题也开展了一系列的研究，例如G-Sarens 等(2006)探求内部审计与国企高管之间关系，研究发现，国企高管的期望越高，内部审计则越高效有用，反之，国企高管的期望值越低，国有企业内部审计则越低效无力；国企高管的期望主导了国有企业内部审计的效率[2]。在国有企业中，内部审计部门除了可以借助高级管理者的期望提高内部审计效率，改善国有企业运营的风险管理水平以外，内部审计部门还是未来高级管理者培育的摇篮，为国有企业的高级管理层输送源源不断的高级管理人才，是国有企业未来发展的中枢动力。除了国有企业的内部审计研究，国家审计自身的内部自我监督机制的建立也很重要，Andy Y. Ng.(2002)研究发现，国家审计可以从自身的内部控制入手建立审计机关的内部审计制度，审计机关自身的审计体系的完善和自我监督对于国家审计监督国有企业具有更大的说服力和公信力[3]。由此看来，国有企业很有必要保持内部审计的独立性，相关内部审计人员的聘用与解雇均应由公司的审计委员会负责，内部审计人员的流动与管理也应加强，内部审计人员的工作均应向董事会或公司独立的审计委员会汇报，并由专员负责，同时国家审计要加强自我监督，建立国家审计内部审计机制，提高国家审计的独立性和监督与自我监督能力。
...............................

第 2 章 国有资本审计基础概念与理论依据

2.1 国有资本的基本问题
2.1.1 国有资本的含义
“资本是企业所拥有的权利”魏杰（2001）[21]，国有资本可看作国家在企业中所拥有的权利。国有资本，是指社会资本中由国家承担支付责任的部分。在人类历史的发展长河中，私有资本是资本存在的最原始形态，但国有资本作为私有资本的对立面，也随着人类文明的不断进步和经济行为的出现而产生，并于 20 世纪 30 年代已经在社会经济行为中扮演着不可或缺的角色。具有代表意义的理论就是以凯恩斯主义为基础发展而来的西方经济理论，提出了通过政府干预的方式来解决资本主义经济活动中由“市场失灵”而引起的经济低效甚至危机等问题[22]，其中政府干预经济的一项重要手段就是由政府直接出资，成立所有权归属国家的企业，这种国有性质的企业形式就是国有资本的主要载体。
2.1.2 国有资本特殊性

首先，国有资本作为资本的一个分支，具有资本的基本特征；同时，国有资本又有别于一般资本，具有其独特性。国有资本是国家拥有或控制的、由政府监管和运用的特殊资本，秉承着取之于民，用之于民的观念，作为公众利益代表的政府，有权利并且有义务将国有资本运用在满足公众利益和实现政府社会职能方面，国有资本应围绕实现公众利益最大化这一目标进行运营和监管。在这一理论视角上，国有资本具有双重的社会职能，分别是增值和服务，而且增值是关键，只有保证国有资本持续不断的保值增值，才能更好的将其运用到为社会公众提供服务上，才能更有效地发挥服务的社会职能；如果国有资本未能实现增值的职能，则服务职能的实现只能是空想。因此，应加强对国有资本运营管理的监管，切实保障国有资本增值职能的实现。
唯物辩证法的观点认为任何事物都是一般性和特殊性共生的矛盾统一体，资本也不例外。一方面，资本代表着凝结着生产资料、劳动力等生产要素的特定物质或技术关系；另一方面，资本又是生产资料和劳动力相结合的特殊社会方式。我们将资本这种一般性与特殊性共生的属性称之为资本的二重性[23]。对于国有资本，也具有资本这种普遍的属性，在本文中，将其称之为国有资本的二重性。

国有资本的二重性是对资本概念一般性的体现，这是由于国有资本所有权属于国家，而国家的职能在于更好的为社会公众服务。具体来说，国有资本的二重性体现在以下两个方面：一方面，国有资本是资本的一个分支，具有资本的普遍属性，首要职能是实现资本的保值增值；另一方面，国家资本的所有权属于国家，为充分有效的实现国家的职能，实现国家的自身利益和社会公众的利益，国家资本可投入到企业之中，借助企业科学合理的经营管理，实现国家对经济活动的宏观调控，以及一些其他社会职能。换言之，国家资本的二重性致使国家资本不仅仅用来保值增值，还具有公共性的属性，帮助国家协调公众经济利益；不仅仅具有经济目标，还要实现社会目标。总结看来，国有资本既活跃于市场经济条件的内在性经济活动领域；国有资本又存在于外在性经济活动领域中。

............................

第 3 章 国有资本审计历史沿革及现实评析.............................. 19
3.1 国有资本审计历史沿革...............................19
3.1.1 起步探索阶段（1983-2002）.........................19
3.1.2 全面提高阶段（2002-2013）.........................22
第 4 章 国资监管体制改革与审计转型......................33
4.1 国有资产监督管理体制改革............................33
4.1.1 国有资产监督管理体制改革历程............................33
4.1.2 国有资产监督管理机构职能转变...........................36
第 5 章 国有资本审计的完善对策............................43
5.1.健全国有资本审计体制...............................43
5.1.1 国资管理机构方面............................... 43
5.1.2 国有资本投资运营方面.................... 43

第 5 章 国有资本审计的完善对策

5.1.健全国有资本审计体制
5.1.1 国资管理机构方面
国有资本审计的落脚点和着力点不仅在国有企业和国有资本的投资运营方面，对国有资本的全方位审计监督，还包括对国有资本出资人——国有资产监督管理机构（以下简称国资委）的审计监督。作为代表人民行使国有资本终极所有权的国资监管机构，国家审计需加强对国资委履职情况进行最高层次的审计监督。在进行常规的财政财务收支真实性合法性审计的同时，重点评价其履职的有效性，在国资委是否正确使用国家赋予的各项权利、是否自觉维护所有者权益、是否维护企业作为市场主体依法享有的各项权利、实现国有资本保值增值、防止国有资产流失方面做好审计监督。这要求国家审计跳出财务收支审计的条框，立足绩效审计，加强专项审计调查（2006，王宝庆），充分发挥审计监督在促进国家治理宏观方面的作用，建立一套规范的资本委托代理制度，强化事前、事中审计，提前预防、加强管理，完善事后审计问责整改机制，增强对国资委的审计监督和审计结果的信息公开。

5.1.2 国有资本投资运营方面
随着国企改革和国资管理体制改革的推进，截止到 2016 年我国国有资本的投资运营公司试点央企就已经突破了 10 家，并且涉及全国各个地区，普及性极高。对于国有资本而言，其所谓的投资运营在国企转型升级、资源整合、重组合并、海外投资、增减持股等方面流动体量大，风险高。虽然我国目前正逐步完善国资国企审计相关制度规范，但各种规章条例的颁布的数量和效果远不足以解决国有资本投资运营过程中出现的产权纠纷、国有资产低评漏评甚至国有资产私有化等导致国有资产流失问题，国家审计需要在立法方面进一步加强对国有资本投资运营的监督，使国有资本审计监督有法可依，并以此逐渐健全完善细化相关审计制度，依法让制度管企业、管干部、管资本。除此之外，完善审计结果公开制度，在不涉及国家安全机密的情况下加强对国有资本审计结果的披露公开，敦促国有企业问责整改，对审计反应的普遍性、典型性问题及时研究，修订制度规范，完善国有资本事前、事中、事后全方位多角度审计制度体系。
...........................

第 6 章 结论与展望

参考文献（略）