第一章 绪论
1.1 研究背景
PPP 是公私合作伙伴关系的缩写，是指公共和私营部门之间为提供公共产品或服务而建立的各种伙伴关系。中国政府和社会资本合作模式（以下简称为“PPP”或“PPP 模式”）是政府提高公共服务供给质量和效率、发挥市场机制创造经济增长点的重要改革措施。2014 年 4 月，国务院常务会议确定了 80 个基础设施公私合作项目，其次相继颁布多项相关法律法规等文件实施开展。标志着我国 PPP 模式进入实践阶段。经过这几年的发展，截至 2018 年 8 月底，全国 PPP 综合信息平台管理库项目8113 个，投资 12.14 万亿元。与 2016 年 12 月末相比，公司净增 2864 个项目，投资4.0 万亿元。并且已经启动了大量支持转型发展和人民生活保障的项目，项目涉及能源、水利、环境、交通、农林业等 19 个方面。具体的如表 1.1 所示。
从表 1.1 数据中可以看出：中国的 PPP 项目涉及公共项目的许多领域，涉及市政工程、交通运输、城市综合开发、生态建设和环境保护。近年来，在 PPP 推广过程中，中国实施的大部分 PPP 项目进展顺利，形成的公共产品和公共服务为公众提供了便利。但与此同时，由于该模式在我国实施时间比较短、操作经验不足，一些地方政府泛化滥用 PPP、异化 PPP，借 PPP 变相融资，PPP 执行走样。所以在中国 PPP模式的应用过程中仍存在许多不容忽视的问题。
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1.2 选题意义
审计作为国家治理的重要工具，其对 PPP 项目的规范化发展具有重要意义。
（1）对 PPP 项目进行审计监督，可以有效提高公共服务质量。在 PPP 模式中，政府将公共服务的日常控制权授予私营部门，由于利益驱动，很可能给政府投资带来风险，但也给服务质量带来隐患。及时对 PPP 项目进行绩效审计和监督，控制其风险，规范其发展。
（2）对 PPP 项目进行绩效审计，可以合理保障政府和社会资本双方权利。PPP项目中，政府和社会资本方是基于“合同”的平等伙伴关系。在一些 PPP 项目的实施过程中，由于地方政府变更等原因，提前承诺的优惠政策无法实现。结果，项目搁浅或终止，并且不时发生社会资本方合法利益无法保证的情况。审计机关作为第三方，可以依法实施独立监督，客观公正地发布审计意见。约束 PPP 项目相关主体的行为不仅可以保护政府的权利，还可以保护社会资本主体的合法权利免受侵权。
（3）PPP 项目的绩效审计可以有效促进 PPP 项目的发展。通过第三方审计监督，可以发现和揭示以 PPP 为名的变相融资和非法债务等法律法规的违法行为，促进PPP 项目的发展。
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第二章 PPP 项目运营期绩效审计概念和理论
2.1 PPP 项目运营期绩效审计概念
本节对 PPP 项目运营期绩效审计相关的各个概念进行阐述。具体包括：PPP 含义的解释、PPP 项目运营期的概念以及本文选择运营期为研究对象的原因、绩效审计的概念和 PPP 项目运营期绩效审计的概念等四个方面。
2.1.1 PPP 的概念
PPP 是英文单词“Public-Private Partnership”的缩写。PPP 的中文意思是公私合伙，其具体含义要根据不同的案例来确定。通过梳理相关文献研究发现各国学者及机构对 PPP 的描述虽各不相同，但关于 PPP 达成如下共识：
（1）PPP 的本质是就是公私之间以合同为基础的合作伙伴关系；
（2）该种合作的主体就是公共部门和私营部门。其中，公共部门一般就是各级政府和部门等，私营部门一般是私营企业、社会资本或商业社会；
（3）PPP 的目的是为社会公众提供公共产品和服务；
（4）PPP 的合作基础是成本分摊，收益共享和风险共担。
PPP 项目的整个生命周期是指项目从设计—融资—建设—运营维护到终止交接的整个周期。PPP 项目全生命周期流程如图 2.1 所示。
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2.2 PPP 项目绩效审计基础理论
委托和受托关系是审计三方关系的基础。本文涉及的绩效审计的关系就是以委托代理理论和受托责任理论为基础。PPP 项目运营期间的利益相关者众多，因此，本文还将以利益相关者理论来分析 PPP 项目间的利益相关关系。PPP 项目的本质就是为社会公众提供高效、高质量的公共物品及公共服务，因此本文还将以公共物品理论来分析 PPP 项目的本质。
2.2.1 受托责任理论与委托代理理论
随着社会的发展，大规模生产迅速出现，财产所有者无法直接管理和经营其财产。所有者和经理之间的信息不对称导致受托责任理论的出现。公共受托责任是指政府受托于社会公众来履行公共财政运作和管理的职责 [57]。从第三方角度审查信息的真实有效性和合法性，并进一步利用丰富的信息来促进受托人的行为，以此更好地满足客户的要求和目标[58]。通过受托关系的审计，了解 PPP 项目实施情况，通过将相关信息向社会公众公开，以此来维护社会公共利益的一种方式 [59]。委托代理关系的信息不对称，它的基础是契约关系的存在。该关系由委托人提出要求，代理人实施完成并获得回报 [60-61]。审计者接受财产所有人的委托，核实被审计方的运作和管理实际情况，从而形成审计关系[62]。
2.2.2 利益相关者理论
利益相关者理论最初是用在企业管理当中。每个企业的目的都是为其利益相关者谋取最大的利益[63]。随着社会演变，项目管理中也逐渐涉及到利益相关理论。以积极或消极的状态参与项目实施的人或组织将对项目的整体目标和结果产生影响[64]。这就说明了项目相关者对项目的作用。PPP 项目是一个以合同为核心的复合体，可以聚合多方利益需求。利益相关者需要通过相互制约来实现自己的独立利益[65]。因此，要对 PPP 项目进行绩效审计，就必须明确 PPP 项目利益者之间的关系。
......................... 第三章 国内外 PPP 项目运营期绩效审计体系分析 ........................ 17
3.1 国内外 PPP 项目运营期绩效审计体系阐述 ........................... 17
3.1.1 我国公共投资项目绩效审计体系 ............................... 17
3.1.2 英国 PPP 项目绩效审计体系................................... 21
第四章 我国 PPP 项目运营期绩效审计现状分析....................... 29
4.1 我国 PPP 项目运营期绩效审计现状 ........................ 29
4.2 我国 PPP 项目运营期绩效考核现状分析：FX 项目为例 ....................... 29
第五章 我国 PPP 项目运营期绩效审计体系设计............................. 45
5.1 绩效审计主体 ..................................... 45
5.2 绩效审计对象 .............................. 45
第五章 我国 PPP 项目运营期绩效审计体系设计
5.1 绩效审计主体
审计主体是审计第一关系人，就是实施 PPP 项目审计的一方。PPP 模式的本质就是为社会公众提供服务并带来利益，而我国公众利益需要依托国家政府来实现。我国政府审计机关作为政府职能部门，有权力和义务维护人民群众的利益，所以对PPP 项目运营期绩效审计的审计主体就是我国政府审计机关。
具体地，由于我国审计机关下属部门职责和工作范围的不同，PPP 项目运营期绩效审计工作应当由绩效审计部门牵头，PPP 项目所属行业审计专业职能部门联合开展。例如，公路建设 PPP 项目应由绩效审计办公室领导，并由通信审计办公室联合审计；环保类 PPP 项目应由绩效审计办公室领导，并由资源环境保护审计办公室联合审计等。
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第六章 研究结论与展望
6.1 研究结论
本文以我国 PPP 项目运营期绩效审计为研究对象，按照“分析我国 PPP 模式发展现状——对比分析并归纳总结我国公共投资项目和国外 PPP 项目运营期绩效审计体系内容——以案例分析我国 PPP 项目运营期绩效考核现状——提出 PPP 项目运营期绩效审计的必要性——设计我国 PPP 项目运营期绩效审计体系”的研究思路展开。
本文通过国内外研究现状的梳理和 PPP 项目运营期绩效审计相关概念和理论的阐述，对我国目前 PPP 项目运营期绩效审计的现实情况有了明确定位，得出我国对PPP 项目运营实施绩效审计是必然的结论。其次，通过对比分析我国公共投资项目和国外 PPP 项目运营期绩效审计体系的共同点和差异性，在我国公共项目投资绩效审计体系的基础上借鉴国外 PPP 项目运营期绩效审计先进经验，确定我国 PPP 项目运营期绩效审计的体系框架。然后通过具体案例分析我国 PPP 项目运营期目前实施的“绩效考核—按效付费”模式存在的弊端，更加确定了对 PPP 项目运营期实施绩效审计的必要性。最后结合我国财政部绩效评价相关指南和 PPP 行业运营规范整合出我国 PPP 项目运营期绩效审计主体、绩效审计对象、绩效审计内容和绩效审计程序在内的 PPP 项目运营期绩效审计体系。主要研究结论如下：
第一，PPP 项目运营期实施绩效审计的必要性。本文首先对 PPP 模式在我国的发展现状做了详细分析，我国 PPP 项目数量短期内的激增使得政府对该行业的管控出现大量问题，仅以简单的行业规范来指导行业发展难以解决现实存在的诸多问题，而政府审计的本质就是代表广大群众实施有效的监督职能，因此对 PPP 项目实施政府绩效审计是非常必要的。其次，本文通过具体案例详细分析了我国目前对 PPP 项目运营期实施的“绩效考核—按效付费”模式存在的弊端，由于在 PPP 项目运营期涉及的财政支付资金数额巨大、政府承担风险高、为社会提供公共服务的质量要求较高等一系列因素均凸显出对 PPP 项目实施简单的绩效考核存在很多弊端，因此从实践的角度也要求对 PPP 项目运营期实施绩效审计是必要的。
第二，我国公共投资项目和国外 PPP 项目运营期绩效审计体系的差异和我国PPP 项目运营期绩效审计体系设计的经验借鉴。本文通过对我国公共投资项目绩效审计体系、英国 PPP 项目绩效审计体系和印度 PPP 项目绩效审计体系的详细阐述，并将三者的体系进行了对比，发现我国公共投资项目绩效审计具体操作流程和传统审计流程基本相同，并未真正体现项目的绩效情况，并且国家也没有出台有关该类项目实施绩效审计的指导性文件，因此我国目前该领域工作尚未发展起来。英国和印度中央审计机关均出台了有关 PPP 项目实施绩效审计的指导文件，详细规定了绩效审计主体、标准、指标和操作流程等内容，因此国外 PPP 项目绩效审计的发展相对较为成熟。所以本文在设计符合我国国情的 PPP 项目运营期绩效审计体系时就充分借鉴了国外审计标准和指标设置上的理论和实践经验，使得本文设计的我国 PPP项目运营期绩效审计体系更加完善。
参考文献（略）