地方政府环境治理协同机制研究——以贵阳市为例

1 引言

1.1 问题的提出
为解决公共服务资源供给不足、行政效率低下、服务质量不高以及缓解财政压力等问题，20 世纪 80 年代西方国家的政府进行了一场“以市场为导向”的机构改革，即新公共管理运动，政府部门由传统全能的管制型政府向以提供公共服务“顾客导向”为主的“服务者”角色逐步转变。然而这一政府部门的改革却造成政府角色趋于模糊，政府功能发挥失常等负面现象的出现。
经历了市场失灵、政府失灵公民要求参与社会管理的呼声却来越高，公民社会不断壮大，社团、社区组织、非营利性社会组织等第三部门逐渐增多且发展迅速，在社会生活中占据重要地位。20 世纪 90 年代治理理论应运而生，政府改革由管理转向治理，“善治”成为各国政府改革的目标，正如俞可平所说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，这种近乎理想状态的社会管理理论很难实现，从公民社会基础，经济发展程度上说，这一最佳状态形成要经历长时间的实践与验证。在不断实践的过程中，多中心治理、网络治理、整体治理、协同治理等理论相继被应用于公共管理领域。
然而对于转型期的中国，何种治理方式更能缓解改革和社会转型带来的各种社会矛盾，将是值得不断深入探究的。从中国的实际看，中国是威权式国家，中央政府和地方政府构成了国家政权的主体，而中国地方政府主导着地方社会经济的发展与乡村社会的治理，特别是当分税制和人事制度改革之后，中国地方政府的行为就被置于一个框架中，这个框架的影响要素包括市场推动经济增长、国家政权建设和社会稳定①。“晋升机制”影响下，地方政府官员展开的“政治锦标赛”虽然推动经济发展，但导致了一系列诸如暴力拆迁、环境污染、社会保障分配不均等社会问题，引起社会公众诸多不满，群体性事件频发，社会不稳定因素滋长，地方政府的合法性权威直接面临着严峻考验。
其中，值得提出的是，环境治理作为政府治理的主要内容之一，不仅关乎经济更加关乎民生。改革开放之后的 30 多年以来，中国的环境问题越来越严重，饮用水污染、大气污染等问题频发，环境问题成为所有利益相关者的关注焦点。党的十八大报告更是明确指出要大力推进生态文明建设，将资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展纳入全面建成小康社会的目标中来。在这一时代背景下，环境管理尤为重要。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1.协同治理研究现状
协同治理在 20 世纪 90 年代被提出，威廉·雷吉以及詹姆斯·博曼两人认为在协同治理的基本原则中，平等是重要的一条。可以理解成，在“合理的”多元主义事实的情境中，参与其中的各个人都拥有平等的权利，可以行使自己的参与权。
根据法国贝特朗·德·拉·夏佩尔理解，协同治理的实现程序能分成 5 个步骤：将主题纳入议事日程；提供决策建议（建立规章制度）；认可建议；根据决定付诸实践；过程及成果检验。这是协同治理的过程，类似于政策过程框架，从制定到检验有着特定的流程。但最大的区别在于，协同治理是多主体参与，每个环节都需要协商、磨合，过程更加复杂。
2.环境协同治理研究现状
上世纪 50 年代，哈丁、斯考特·戈登等人证明了环境等公共物品的“公地悲剧”，奥普尔森的“集体行动逻辑”等理论可以清楚的展示环境治理协同治理的必要性。
从上个世纪 80 年代开始，学者们将关注焦点从环境管理转向了民主参与式、和协作管理等领域。约翰·帕金斯的环境治理的去中心化(de-centering)这一思想相通，他在对加拿大阿拉伯塔(Alberta)森林部门民主化进程的历史性分析过程中，提出去中心化的进程就是环境议程与公众关注反馈不断缩短、公共参与专业化不断提升、去中心化和民主化不断发展的过程。同样，安东尼通过对泰国和菲律宾森林治理的实证研究认为民主化的进程以及民间社会资本的发展，是区域社会治理环境推动经济持续发展的必要条件②。
以奥斯特罗姆教授夫妇多中心治理理论为理论基础的环境治理理论，将整个社会生活都看作是理解和管理环境和生态系统的子集，强调除政府，还应该关注社会个体、非政府组织等多种主体在生态环境管理中的作用③。这一理论框架更充分的关注了其他社会因素和主体在环境治理中的作用，为环境协同治理提供了主体参考。
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2 理论基础和分析框架

2.1 理论基础
协同治理理论被认为是协同论和治理理论的基础上建立起来的交叉理论，该理论强调改变传统的“统治”式社会治理，认为政府应当在平等协商、互惠互利的基础上与其他参与主体建立合作伙伴关系管理公共事务，但在具体管理过程中政府在顶层设计方面仍具有不可替代的主导作用。该理论主张政府应还权于社会，放松对自组织性的组织的管制，培育强大的社会自我治理的主体，但政府的意向在很大程度上仍然对协同治理规则起决定作用。
2.1.1 协同学
协同论（synergetics）也叫协同学，由 20 世纪 70 年代物理学家赫尔曼·哈肯创立，1971 年提出协同的概念，1976 年系统地论述了协同理论。协同学是一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学是关于系统中各子系统之间相互竞争与相互合作的科学。序参数是协同学的核心概念，它是一种描述宏观系统有序参数，是“使一切事物有条不紊地组织起来的无形之手”。
序参数贯穿了协同运动的始终，是子系统在协同运动中的体现，也是所有子系统协同运动的综合，能够描述具体的有序结构和规则，由个子系统协同产生又对各子系统起支配作用，以形成新的有序状态。支配原理和自组织原理是协同学的两个基本原理：
1.支配原理
支配原理（伺服原理）认为在系统演化的不同阶段和不同时间，系统内部的各参量对系统的影响有着差异性和不平衡性，系统中并非只存在协同，也存在着竞争，协同可以形成规则结构，竞争能够促进发展，这是相变过程中的普遍规律。支配原理揭示了系统走向有序过程中少数慢变量对多数快变量的支配功能，在地方政府协同治理过程中可以以此为依据，对于少数关键因素进行控制，更好的管理公共事务提升治理水平。
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2.2 分析框架
学者向俊杰在分析生态文明建设中的协同治理时，提出了主体协同和过程协同的分析框架③，鉴于生态文明和环境治理的相通性，通过推导，可以找出环境治理协同机制的分析框架。地方政府环境治理协同机制的分析框架基于协同学和治理理论两个方面。一方面，协同学中包含各子系统相互作用、相互竞争、相互依赖、相互配合的动态过程，环境治理的参与主体是多样的，而且不同主体间存在着相互协调、相互配合的事实；环境治理的各主体遵循协同学自组织和支配原理，在环境治理这一生态系统中不断演化，故而是过程协同。
另一方面，治理理论主张多中心、多主体治理，强调多主体的平等参与。环境治理多涉及跨区域，跨部门的治理，不仅环境问题本身复杂，且环境治理承担主体也较为复杂。基于中国政府的现实状况，环境治理的主体责任是由政府承担的，但鉴于社会民主的发展、环境问题的公共性，政府又需要社会力量的介入，这就需要以政府为主导的多主体参与，共同进行环境治理，形成一个充满活力的开放系统。故而提出环境治理的主体协同。
环境治理的主体在不断的协调合作的过程中形成了一个开放的系统，外界的能量和物质可以不断输入和输出，进行交
换。

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3 地方政府环境协同治理的内在要求 .......................14
3.1 环境协同治理逻辑要求 ...............14
3.1.1 公地悲剧 ...............14
3.1.2 环境治理的特点要求协同治理 ....................19
4 地方政府环境治理协同机制分析 ..........................19
4.1 贵阳市环境协同治理案例分析 ..................19
4.1.1 贵阳市公园自然读本开发项目 ...........................19
4.1.2 贵阳市饮用水源守护行动 ...............................21
5 完善环境治理中的协同机制.........................................33
5.1 实现政府间主体协同与过程协同 ...............................33
5.1.1 加强政府监管力度 .....................................33
5.1.2 合理吸纳：保证环境协同治理系统开放性 .................34

5 完善环境治理中的协同机制

5.1 实现政府间主体过程协同
地方政府是社会治理的主要责任者，在具体的治理措施上是法规条例的制订与执行者、产业布局的规划者和企业责任的明确者，公共事务治理本身的“公共性”、复杂性和长期性要求政府必须明确这些问题。
中央政府与地方政府的关系是中国政府关系的主线，地方政府的改革也源于中央的分权和收权，1994 年的分税制改革在分权放权后的权力划分上主要表现为地方政府的财权和责任不对等。因此，地方政府治理能力现代化首先要处理好央地关系，明确中央和地方之间的权力和职能分配。
地方政府环境治理要保持中央政府的权威性以及地方政府的积极性，中央政府是公共事务的整体规划和政策的制定者，而地方政府是执行者。一方面，中央政府在制定整体规划和具体政策时应坚持“矛盾的特殊性”而且在兼顾整体利益的同时照顾局部利益。即在具体政策的执行上尊重地方政府的地域特点，考虑地方政府的利益，给予一定的裁量空间放权给地方。另一方面，中央政府在科学性的制定各项总体规划的基础上，要严格对于地方政府的监管机制，对于为维护自身利益而破环总体利益的地方保护主义行为严惩不贷，保证中央政府的权威；同时，要将治理成果纳入地方政府的绩效考核体系中，充分调动地方政府积极性，保证中央政府和地方政府在社会治理上的一致性。
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结语
地方政府环境协同治理的治理理念结合了中国体制特色和社会特色，将协同学和治理理论进行了本土化的融合，使该理论更加适用于当前转型期的政府治理。在探讨地方政府环境的协同治理的过程中，选取了贵阳市“自然读本开发项目”和“水资源行动计划”作为案例分析对象。从分析中，我们可以发现地方政府在协同治理的行动逻辑以及社会其他主体协同治理的利益诉求，中国的治理尚处于起步阶段，面临着诸如威权体制、社会组织薄弱、企业社会责任意识低、公民公共精神有待塑造、公地悲剧等“元威胁”有待解决等问题，但同时也看到了协同治理为中国政府治理带来的希望，多元参与，共同治理，以政府为主导的政府、市场和社会的多元互动使整个治理系统更加科学和有效：其一，调动社会闲散资源，使政府资源和社会资源得到合理配置；其二，培育了社会力量，促进了社会管理向社会治理的转变；其三，提高了政府治理效率，保证了政府的合法性权威；其四，塑造了公民的公共精神，激励企业承担社会责任，提高了中国社会道德水平；其五，协同治理模型的应用为中国的政府治理作出了理论性指导，也为“未来合作社会”的发展作出了预判。
多元主体环境协同治理如何更加完善仍有很多需要探讨的地方，政府和社会组织协同合作如何推进？其方式以及途径怎样改进？如何保证环境协同治理系统长期有效的开放性？如何保证自组织的运行沿着社会民主自治的道路发展又能平衡国家和社会的关系？这将是接下来政府环境协同治理要研究的方向。
参考文献（略）