地方政府应急管理“一案三制”存在的问题分析——以大连“7.16”爆炸事件为例

1 导论

1.1 研究背景
近年来，由于全球经济快速增长，先进的工业技术和人民对城市生活的多样要求，造成了很多的社会冲突，这为突发事件的发生埋下种子，造成很多的潜在危机，对于人们的财产、生命安全具有较大的影响从世界范围的 1995 年“疯牛病”、1997 年禽流感、2003 年 SARS 等，到国门之外的“9·11”恐怖袭击、印度洋海啸。可以看出，现代突发事件往往以复杂性、不可预知性更强，危害更大，发生频率高，波及范围广的综合性特点，每当事故发生，都是对地方政府的应急管理能力的一次挑战。许多国外的学者开始研究和探索这些突发事件出现的原因，其根本目标是能够有效的对突发事件进行控制，实现对事故造成的危害降到最低，寻找到能把“危机”变为“机会”的办法。为公民提供服务、保障社会治安和秩序、维护群众人权和财产安全不受到侵害,这是政府基本职能和不可推卸的责任。
自我国改革开放、特别是加入 WTO 以后我国社会经济成长迅速，有了质的飞跃，在此背景下促使我国进入到新的发展阶段，在此期间面临着加剧突发事件发生频率的社会失序、经济紊乱、政策不足等一系列问题，给人民的生产、生活造成严重威胁。除此之外，非传统安全领域问题也是非常突出的，其中具有代表性的有防恐反恐、信息安全、生物安全、经济安全等，这对于我国构建可持续发展环境是十分不利的。而相比于有几百年城市管理历史的西方发达国家应急管理经验相比，中国公共危机的研究、公共管理的研究、应急管理理论的研究还很稀缺，并没有针对本国国情、政治、经济和文化的规范完整的应急管理体系的成果，配套的法律保障也很稀缺。然而，近些年我国常常发生一系列危害公民生命和财产安全的事故，例如众所周知的 2008 年的汶川地震以及胶济铁路事故、2010 年青海玉树地震以及甘肃舟曲特大泥石、2011 年的温州动车事件、2012 年的京沈高铁环评事件等等，这都属于突发事件。对此，意味着我国在改革开放不断深入和经济持续高速增长的同时，也面临着一个公共危机的易发期，这就要求地方政府必须全力以赴做好应急管理工作，直面各类突发事故灾害带给我们的挑战。
针对于突发事故来说，它涵盖了社会管理、法制道德、环境可持续发展、安全生产以及企业雇佣关系等领域，并且具有发生迅速、危害大以及出现频率高等特征。其中具有代表性的突发事件有三鹿毒奶粉事件、“李刚门”事件、郭美美炫富风波、江西“5.26”连环爆炸案、大连 PX 市民抗议纠纷、2013 年厦门公交起火爆炸事件、2014 年的昆明火车站惊魂夜，江苏昆山工厂特大爆炸事故。
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1.2 研究意义
本文以大连市为地方政府应急管理“一案三制”建设为研究目标，因为大连从复杂的自然环境、多元化的产业经济和重要的政治影响力方面在各省市中都很具代表性。
自然环境方面：大连是一个“三面环海，一面靠山”的城市，兼并大陆季风性气候和海洋性气候的特殊地域特点，这样的特殊地理位置决定了，大连市常常会受到台风、地震、海啸、山体滑坡等自然灾害的威胁，每年的 7 月—9 月都为灾害多发期。
政治经济方面：大连港位于辽东半岛最南端，它是东北经济腹地的重要门户，有中国最大、最先进的 30 万吨级原油码头和矿石码头，万吨货轮可以畅通无阻，是辽宁省最重要的经济发展中心之一，也是东北亚经济圈（俄罗斯、韩国、日本、朝鲜、中国）连接西欧经济体的桥梁。
产业结构方面：大连市的产业链有涉及范围广，行业多种多样的特点。包括海产养殖、海陆空运输、石油化工等产业，这些行业都易引发各种重大突发事件，事故一旦发生，即将是引起重大的影响、破坏力和损失。
可见，正处于振兴东北老工业基地的社会转型期的大连市，各种矛盾冲突日益凸显，如果想要实现建设和谐社会、新型产业基地、国际航运中心和“四大战略”的目标，社会和谐稳定、公共秩序安全是基础条件，所以提高大连市政府应急管理的能力对促进大连经济发展有现实意义，对研究地方政府应急管理体系的优化也有代表性和价值。
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2 应急管理“一案三制”的相关概念和理论原理

2.1 概念界定
2.1.1 突发事件的概念
突发事件，又称之为突发公共事件。是一种通常会造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏，甚至会对国家的政治、经济造成威胁的事件。国内外专家长久以来专注于对公共危机的研究，对其定义从不容角度有不一样的的概述。
欧洲人权法认为突发事件是会威胁公民和整个社会生产生活、社会秩序的“公共紧急状态”。
美国把突发公共事件称之为紧急事件,将其定义为:无论何时何地，由美国总统宣布的，并需要联邦政府介入为协助州和地方政府挽救生命、提供物资和救援，从而减少危机所带来威胁的重大事件。
而中国行政管理学会课题组将突发事件定义为：突然发生并危及公众生命、社会治安和公共安全乃至国家安全的,并且必须立即采取措施加以应对和解决的重大事件。并在 2007 年 8 月 30 日发布的《突发公共事件应对法》中将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类，并根据它的破坏程度和波及范围将突发事件分为一般、较大、重大和特别重大四个等级。
结合社会冲突理论，根据以上分析可以看出，虽然中西方对“突发事件”定义角度有差异，但是还有共同点：
1）突发性：突发公共事件是事物在一些偶然性和隐蔽性的原因诱发下，引发了内部的质变，它的爆发的时间、影响范畴、态势和程度常常让我们始料未及，无法把握，难以预测。
2）危害性：突发性公共事件因其波及范围广广、影响大，可能给人民群众造成不同程度的损失，有时甚至可引起连锁反应（连带效应和继发效应），使事态不断扩大，从一个地区波及到整个国家乃至于全世界，最后演变成超出一般的政治、经济和文化范畴的综合危机，造成更大的损失和威胁引发。
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2.2 理论基础
2.2.1 政府职能理论
政府职能理论是指政府在社会中是以统治者身份管理社会活动，它反映了政府在社会中发挥的作用和社会职能。其中政府的社会管理职能是由政府的公共性决定的，政府必须按照公共目标进行社会公共事务的管理工作，即“必须保护全体人民的生命安全和人权、维护社会和谐稳定、保卫社会整体利益，这是政府统治的合法性，也是政府的基本职能”。所以在突发事件应急管理过程中，政府拥有行政权力和社会资源，为应急处置工作提供了基本救援保障，所以地方政府作为突发事件的第一反应机关，在应急管理工作中起着主导作用，表现为：
1）政府职能指导了突发事件应急管理工作的方向。政府围绕着政府职能开展的社会活动称为行政活动，它指导着政府的工作方向和内容。而应急管理是公共行政活动中的重要组成部分，因此应急管理工作要按照政府职能的规定实施。
2）政府职能是建立应急管理组织机构、决定组织构成、人员编制的基本凭据。政府职能与政府组织相互依赖，政府组织是政府职能的表现形式，而政府机构的建立需要政府职能作为根本凭据。简单来说，应急管理机构设置的标准是政府职能，而政府职能依赖应急管理机构执行应急管理行为。
3）如果政府职能发生变化，则应急管理的组织机构的性质、设置、运作方式也要重新调整。为了应急管理活动的健康、持续、有效地进行，应急管理的机构改革，人员编制调整等要都要随着政府职能的变化而变化，才能保证我国的政治、经济、文化等领域得到稳定的发展。
本文在对大连市政府应急管理的研究，都是按照“应急管理是政府的基本职能”的原则，就是基于这个理论进行分析和阐述的。
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3 大连市政府应急管理“一案三制”建设及案例分析...................15
3.1 大连市政府应急管理“一案三制”建设实践 .....................15
3.1.1 应急管理预案创建..............................15
3.1.2 应急管理体制构建............................17
4 优化地方政府应急管理“一案三制”的对策........................29
4.1 健全重大活动应急预案体系.............................29
4.1.1 强化应急预案演习和考核制度........................29
4.1.2 重视公民应急知识学习效果...........................30

4 优化地方政府应急管理“一案三制”的对策

4.1 健全重大活动应急预案体系
4.1.1 强化应急预案演习和考核制度
在某种程度上来说，应急预案应根据突发事件的种类、波及范围划分级别，并按照等级对资源调遣、各部门的工作流程、处置方案、信息传递和现场专家组的组建等进行详细、缜密的规定。例如，美国各州针对准备、应对、预防以及恢复等环节，都进行了全面具有针对性的规划。在纽约制定的管理规划中明确规定了回应计划、恢复计划、恢复以及演戏计划等。在佛罗里达州作出了较为深入的城市规划，目的就是为了能够实现城市内部的协调，具体包括机构、部门之间的相互协作。在有总应急预案的前提下，进行制定不用地区、部门以及单位的应急预案，只有这样，才能更好在应对突发事件时，做到有条不紊。
有应急预案后，重要的工作就是强化应急预案的培训和演练工作。“实践是检验真理的唯一标准”，只有通过演练，角色扮演、情景模拟、实战演习的形式才能发现预案的纰漏,评估、修订、完善应急预案,切实提高预案的实用性和可操作性,确保一旦发生突发事件可以确保层级间衔接协调、通信联络畅通、资源配置合理，保障救援工作有条不紊的进行。可是现阶段我国地方政府对应急预案使用的实践中可以看出，有了应急预案，也要科学的使用才能发挥其作用，这就要在平日的演习中，熟练掌握预案中的每一个细节，熟能生巧，特别是突发事件的种类很多，其中涉及到很多专业、特殊的应对方法，才能使救援工作事半功倍，例如，一些化学药品燃烧、原油泄漏、卫生安全事故等，对消防、卫生防疫等部门都是考验，只有通过演练可以提高救援的技术水平，明确自己的职责所在，积极响应救援，熟练掌握工作程序，做到快速、有序、有效，配合默契，临危不乱。企事业单位和举办大型活动的应急预案应该严格遵守以下几个环节：“总则、预警预防机制、各应急管理部门的职责、组织构成、宣传培训、后期处置等”。也要积极组织员工进行应急预案演练，定期查验员工的掌握情况，避免像“7.16”事故情况，有应急预案，却因未演习，紧急情况下技术人员无法应对。
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结论
综上所述可以看出，随着经济的快速发展，引发社会冲突频发，所以我国现阶段非常重视以“一案三制”为核心的应急管理体系建设。但是有本文对“7.16”大连输油管爆炸事故案例的分析可见，我国目前应急管理体系尚不完备，在处置突发事件时常常会有力不从心的情况，没有发挥出地方政府对公共行政事务管理的行政效能，所以我国应该从组织机构建设、完善应急预案、加强运行保障机制、健全法律法规等方面提升地方政府的应对和处置突发事件的能力，完善应急管理体系的构建。
第一，组织机构是应急管理的实体，也是政府应急管理工作的基础。强化应急部门的建设和管理，实现部门之间责任划分明确，协同合作，统一管理很重要；第二，现代科技迅速发展，将先进的科学技术运用到政府的工作中，可以大大的提高政府的行政效能，减少设备、人力、时间的投入成本。而对于应急管理工作来说，更是可以通过“网格化管理”、“城管通”等技术准确、及时的发现危机，并无缝隙的传递预警信息、事故相关数据、更新救援进展。可以有效的预警和高效的运行处置，减少突发事件带来的损失和二次灾害。第三，法制是所有社会活动的基础。建立健全突发事件先项法规和应急管理工作中行政紧急权，既可以提高辖区特点较多发的某种突发事件的防治，也可以保障应急管理部门的工作人员在行使权力时不会有后顾之忧，同时对应急管理部门起到责任监管作用。
由此看来，我国应急管理体系的发展之路任重而道远，还要借鉴国外的先进应急管理技术，不断的完善和创新，才能更好地应对复杂、多变的突发事件，保障人民生命财产安全，促进经济社会发展，创建和谐、可持续发展的社会主义国家。
本文在对应急管理体系的“一案三制”建立回归模型时，数据较少，无法利用数学模型更加精准的判断每个自变量对因变量的影响程度，无法得出哪个自变量最为重要，政府应着重注意哪方面的优化发展，在今后的学术研究中，会对预案、体制、机制、法制进行单项研究，提出更有针对性和利用价值的对策。
参考文献（略）