第 1 章 绪论
1.1 研究背景和研究问题
1.1.1 研究背景
长期以来，我国的交通运输、公共事业等基础设施建设和公共产品与服务的提供由政府部门和国有企业主导，投资基金主要来自财政支出和政府预算外支出。进入 21 世纪，在中国全面深化改革的背景下，土地制度改革和财税体制改革逐步推进，在规范地方政府投融资行为的同时，导致在未来很长一段时间内地方政府财政预算约束趋紧，对基础设施的供给能力受到严格限制。随着人民生活水平的提高和城镇化改革的推进，以基础设施为代表的公共产品需求不断增加，对地方政府提供公共产品和服务的能力、管理能力等提出了更高的要求。在十一五规划中，就有不少地区地方政府提出要加大对轨道交通建设的投入，大力发展城市公共交通，同时将城市供水供暖、污水处理、市容维护等其他公共基础设施建设和公共服务纳入到优先考虑范围之内。但是，单纯依靠政府投资不仅带来巨大的财政负担，而且提供公共产品和服务的数量和质量也逐渐满足不了公众需求。为充分利用私营部门的资金、技术和管理模式，PPP 模式作为一种新型的投融资管理模式被引入到基础设施建设和公共服务领域。
从 20 世纪 80 年代开始，以 BOT 为主要形式的 PPP 模式开始在我国流行，涉及范围包括轨道交通、公路、桥梁、供暖供水等多个领域，合作对象主要是面向外资企业，后来逐渐向国有企业和私人企业扩展。 2013 年 11 月，在中共十八届三中全会上，提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，在城市基础设施建设领域有效引入了私营部门和市场竞争。2015 年 5月 22 日，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，强调要广泛采用政府和社会资本合作（PPP）模式提供公共服务，在能源、交通运输等多个公共服务领域采用政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与。另外，为了构建全国最权威的 PPP 项目库，促进 PPP 市场的统一规范透明管理，2015 年 3 月由财政部牵头，搭建了全国 PPP 综合信息平台，平台收录了 2013 年以来全国所有的 PPP 项目，并实行动态监管和数据分析等。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述及述评
20 世纪 90 年代后，PPP 模式开始在欧洲流行起来，作为一种新型的融资方式得到政府机构的青睐，在基础设施建设和城市日常管理中发挥着重要的作用。经过几十年的发展，到 21 世纪，在西方和欧美国家，PPP 模式得到广泛的应用，不但有了大量的实践基础，而且在理论上的研究也日趋成熟。
通过对相关文献的阅读和整理发现，虽然现代意义上的 PPP 模式出现时间并不长，但关于公共部门与私人部门合作模式很早就被学者探讨过。在民营化时期，萨瓦斯通过对 30 年内 49 个国家的民营化实践进行了深刻分析，强调在民营化改革的浪潮下，在产品和服务的生产过程中要打破政府垄断，更多地引入市场竞争。Harvey Brooks,Lance Liebman ,Corinne S.Shelling（1984）从福利经济学的角度出发，研究了在公私合作的模式下公共部门和私营部门各自扮演什么角色以及如何实现帕雷托最优，以兼顾公平和效率为标准来评估私营部门的参与度，这对后来 PPP 模式的实践应用具有一定的指导意义。
关于对 PPP 模式推行的原因分析，Fourie 和 Burger（2000）通过对南非等几个发展中国家的研究发现，在发展中国家，政府在公共项目建设和公共服务提供时更加强调成本节约型的投资，选择 PPP 模式往往是因为政府资金不足和管理能力缺乏。Darrin Grimsey（2002）则认为公共部门和私人部门选择 PPP 模式合作主要出于共同分担风险和责任的目的。在基础设施项目建设过程中，由于投资金额数量较大、建设周期长等原因可能会导致财务问题，涉及到税务、资金流通预算和公开规则等问题。单单依靠传统的公共部门负责模式或者一个并不发达的私营部门是行不通的，这就需要 PPP 模式来分担双方风险和责任，并且明确各合作伙伴的权利和义务。
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第 2 章 PPP 模式的内涵及理论基础
2.1 PPP 模式概述
2.1.1 PPP 模式的含义、特征及类别
（1）PPP 模式的含义
PPP（Public-Private-Partnership）直译为公私合营，这一词最早于 1982 年由英国政府提出，1992 年开始真正引入到公共服务和基础设施项目中，随后在全世界范围内被广泛地应用到政府公共管理中。由于 PPP 的概念很宽泛，各国学者的意识形态和生活背景等各不相同，在世界范围内，尚未对 PPP 模式达成一个准确一致的定义。
世界银行 PPP 指南第二版中将 PPP（公私合营伙伴）定义为私营部门就提供特定公共资产和公共服务同政府部门签订长期合同，强调私营部门要承担主要风险和管理责任，并且以绩效定酬劳。欧盟委员会将 PPP 模式定义为公共部门和私人部门之间建立合作伙伴关系，双方共同提供原来由公共部门单独开展的项目和公共服务，强调双方充分发挥各自的优势，以此来提高公共服务和基础设施的水平。美国 PPP 国家委员会将 PPP 模式定义为一种公共产品提供方式，通过外包和私有化将私人资源引入到基础设施和公共服务领域。中国财政部则将 PPP模式看作是政府和社会资本达成的一种长期合作关系，社会资本负责项目规划设计、建设、运营和维护，公共部门负责对项目进行监管，投资回报主要是通过使用者付费或者政府付费获得，双方各司其职，以保障公共利益最大化。
总体来说，PPP 模式有广义和狭义两个层面的含义。从狭义上将，PPP 模式仅仅是政府的一种融资手段，与 BOT、BT 等融资模式并列。从广义上讲，PPP模式是公共部门和私人部门之间为合作提供公共产品和服务而建立起来的伙伴关系，双方以特许权合同为基础来规范各自的权利义务，从而建立起利益共享、风险共担的合作伙伴关系。这里的 PPP 模式强调的是一种管理方式，与传统融资模式相比，PPP 模式具有制度上的顶层设计优势，它是通过竞争和市场化运作提高公共产品和服务的质量和效率的制度安排，对于规范政府和私营部门的合作关系，保障项目的运行具有重要作用。本文将沿用广义上的 PPP 模式。
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2.2 PPP 模式的理论基础
2.2.1 新公共管理理论
20 世纪七八十年代，为应对经济滞胀和财政危机，欧美各发达资本主义国家实行大规模的政府改革，由此爆发了一场要求改变传统政府单向等级指挥体系，将私营部门和市场机制引入到行政管理体系中，建立企业家式政府的新公共管理运动，在这场运动中产生了不同于传统公共行政理论的新思想-新公共管理理论。新公共管理理论强调在政府公共管理中引入市场机制，采用私人部门的管理技术、经验和工具，主张以自由市场、个人主义和责任来重塑社会。在政府公共服务领域，努力实现公共企业私营化和公共服务市场化，在不同政府部门之间、政府部门和私营部门之间引入竞争，提高公共服务的效率和水平。新公共管理运动是较早开始探讨公共部门与私营部门合作的运动，为公私合营 PPP 模式的产生奠定了坚实的理论基础。
2.2.2 民营化理论
关于公私部门合作的进一步研究要归功于民营化大师萨瓦斯，他通过总结美国等 49 个国家的民营化实践，发表了一系列关于民营化的著作，在《民营化与公私部门的伙伴关系》中通过对30年内49个国家的民营化实践进行了深刻分析，提出在公共产品和服务的生产中，要更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求。由此形成的民营化理论，强调政府可以利用私营部门执行公共项目或者参与公共服务的生产和提供，政府通过契约外包、合作生产或者解除管制等方式将某些方面的职能转移给私营部门后，自身只需要承担监督、财政支持和绩效评估等责任，以此来减轻政府负担。民营化理论对公私部门合作进行了更深层次的研究，并且提出了合同外包、业务分担和解除管制等公私合作民营化的方式，再结合 49 个国家的实践经验，为未来公共服务领域引入私人资本奠定了理论和实践基础。
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第 3 章 PPP 项目过程中的政府角色分析.................16
3.1 PPP 项目参与主体分析.............16
3.1.1 政府................17
3.1.2 私人部门..................17
第 4 章 L 市威立雅水务集团 PPP 项目实例分析...........25
4.1 项目概况.......................25
4.2 项目过程中 L 市政府角色分析..........25
第 5 章 完善 PPP 模式中政府角色的政策建议............30
5.1 完善项目合同，强化政府信用机制....................30
5.2 重塑监管理念，建立科学的监管体系...................31
第 5 章 完善 PPP 模式中政府角色的政策建议
5.1 完善项目合同，强化政府信用机制
一般情况下，适用 PPP 模式的项目大多是涉及到国计民生且投资金额较大的重要项目，项目成败不仅直接影响私营部门盈利，而且关系到人民生活和国家利益。作为项目的发起者和招投标决策者，政府要严格规范自己的行为，完善PPP 项目合同，保障项目顺利开展。但是，在实际操作中，由于政府在项目决策和可行性分析方面并不专业，为引进私营部门的资金难免会出现因预估偏差而给予过多特许权的情况，在项目后期建设和运营中会导致政府无法履行特许权协议，产生信用危机。
结合我国 PPP 模式的实践情况，为提高政府信用，要从几个方面进行努力。首先，在前期政府要组织专业人员对项目进行严谨的预估评判和可行性分析，科学评估项目收益和预期风险，在签订特许权合同时，要根据评估结果来确定合同中政府对项目的投资回报率和购买保证等。另外，政府和私营部门在 PPP 项目中签订特许权合同，根据合同条款规定进行合作，一旦出现违约，按照规定，违约的一方要付出相应的法律责任。但是，由于政府本身是行政权力的执行者，在违约协调赔偿中企业处于弱势的一方，会造成有些企业因担心自身利益得不到保障对 PPP 项目望而却步。因此，在特许经营合同中，要明确指出政府违约失信的情况和相应的补偿标准。为强化政府信用机制，规范违约赔偿实施，政府不仅要加强对自身的信用管理，还要建立社会和公众评估监督机制，形成对政府信用的内外部监督体系，确保政府信用，保障私营部门的利益，共同促进项目开展。
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第 6 章 结论和展望
政府角色和职能作用对建立稳定的市场经济秩序，推动社会发展具有重要意义，在我国转型期深化行政体制改革，转变政府职能的背景下，正确定位政府角色对提高政府行政管理效率，维护政府形象和公信力具有重要作用。PPP 模式是新形势下政府提供公共产品和服务的新模式，在政府公共服务领域发挥着越来越重要的作用。作为 PPP 模式的重要参与方之一，政府角色和责任履行对项目结果产生直接的影响。但是由于 PPP 模式在我国的发展实践还不成熟，政府也缺乏相关管理经验，在项目运行中出现因政府角色错位导致的缺乏合作者意识，收益分配不合理损害私营部门利益、监管不力导致公共产品和服务质量不高价格失衡、缺乏预估风险的能力和分担风险的责任意识等问题。为解决这些问题，促进PPP 项目开展，在未来 PPP 项目中要通过多种方式正确定位政府角色，做好私营部门的合作者、监管者和风险分担者。另外，根据 PPP 模式在我国的发展情况，在项目实践中还要注意以下几个问题：
1、要一如继往地重视 PPP 项目的公共价值。PPP 是政府引进私人部门投资用于提前建设，使民众提前受益的融资管理模式，政府和私营部门要按照收益共享的原则开展合作。但是 PPP 项目的本质是公益性的，在保证私营部门收益的前提下，更要注重保障公众利益。在实际操作中，由于对 PPP 项目定位不清和私营部门盈利的压力，政府往往过于强调 PPP 项目的收益而忽视了它的公益性，造成私营投资部门过分追求经济利润，损害了民众的切身利益。因此，尽管 PPP项目采用公私伙伴关系方式为公众生产和提供公共产品或公共服务，在价格制定上要充分发挥市场在资源配置中的作用，但仍应在综合考量当地的物价水平和居民收入后科学合理定价，同时要加强外包企业基本投入的约束，充分保障公众的利益。
2、要加大对项目运行的监管和保障契约的改造。PPP 模式本质上是希望政府将某些公共服务职能转移给私营部门，减少对公共资源的直接配置，做项目的合作者和监管者。但是，在实际工作中有些地方政府并没有理清政府和私营部门的角色定位，忽视对企业履行契约的监管，降低了公共项目的供给水平与质量，甚至引发公共危机。因此地方政府要进一步明确政府在 PPP 项目运营中的角色定位，既是项目的发包者，更是项目的监管者。公共项目的 PPP 模式对于转变政府职能，提高公共项目运营效率和公共服务的质量水平，充分发挥市场配置资源的主体作用是一个非常好的尝试。
参考文献（略）