农村贫困治理中精准识别研究——以江西省兴国县为例

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
“精准扶贫”已上升为国家战略，迫切需要一系列“超常规”举措和政策“组合拳”消除贫困。传统贫困识别机制存在缺陷，导致“真贫未扶”、“富戴穷帽”等现象出现。因此对农村贫困治理中精准识别机制展开研究，以提高贫困识别的精准度则显得尤为重要。
1.贫困形势依旧严峻，贫困识别难度提升
随着农村贫困治理工作的不断推进，农村贫困程度得到了较大的缓解。“十三五”时期贫困治理工作进入了攻坚克难、攻城拔寨期，贫困形势依然严峻，贫困识别难度提升。从贫困人口数量来看，据国家统计局数据表明，2016 年我国农村贫困人口比上年减少 1240 万人，超额完成 1000 万人的目标任务，但我国农村贫困人口仍有 4335 万，要实现贫困人口全部脱贫的目标，扶贫还需更加注重精准和成效；从贫困识别单元来看，瞄准单元由片区-县-村-户不断下沉，直至精准到贫困人口；从贫困人口分布情况看，现阶段的贫困人口分布呈零星状，非贫困县的贫困人口、贫困村和贫困县的非贫困人口、贫困村交错分布，以分散的“插花贫困”为主；从贫困治理目标来看，由以“解决温饱问题”为主要目标的阶段进入到以“巩固温饱”为主要目标的阶段，确保至 2020 年贫困人口全部脱贫，同步进入小康社会。这些贫困特征为农村贫困治理工作增加了难度，现阶段的贫困治理工作任务艰巨、形势严峻，对贫困识别精准度也提出了更高的要求。
2.传统贫困识别机制存在缺陷，亟待改革创新
在农村贫困治理工作中，贫困识别的精准度是影响贫困治理工作成效的关键点。理想的贫困识别是指在保证一定效率的前提下最大限度地使贫困治理的政策和资源瞄准贫困对象。传统贫困识别采取自上而下的方式确定贫困对象，容易出现规模排斥和识别排斥（恶意排斥、过失排斥）等问题。邓维杰对四川79 位扶贫移民局的负责人进行调查，发现 62.5%①的人员认为在扶贫工作中存在“贫困对象没有被瞄准”的现象，存在“符合条件的目标群体没有全部受益（弃真型误差）”、“不符合条件的人享受到了社会政策（存伪型误差）”两类错误，降低了农村贫困治理工作的效率和有效性，间接导致项目实施结果与预期目标相背离。因此，亟待改革与创新传统贫困识别机制，为分类指导、因户施策、扎实推进农村贫困治理工作奠定基础。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究概况
1.2.1.1 反贫困研究
在国外研究文献中，贫困治理一般被称为反贫困、减贫。贫困是全球性的社会现象，可分为绝对贫困和相对贫困。英国 Rowntree 对贫困进行开创性的研究，认为绝对贫困是指一个家庭所拥有的收入不足以维持生存的最低需求，亦称为“初级贫困”①。随着经济发展和对贫困研究的不断深入，Ravallion 认为绝对贫困不仅要满足最低的生活需要，②还应满足基于整个贫困领域产生的更高的层次生活需求。至 20 世纪 60 年代提出了相对贫困，Runciman 将相对剥夺运用到贫困分析中，为界定相对贫困奠定理论基础。Fuch Victor 是最早明确提出相对贫困的概念并使用相对贫困标准的学者。Peter Townsend 认为相对贫困是指个人、家庭、社会组织因缺乏获得饮食、住房、娱乐和参与社会活动等方面的资源，使其不足以达到按照社会习俗或所处社会提倡的平均生活水平的一种贫困状态。①一直以来，消除贫困是人类追求的目标，国外学者对反贫困进行了大量研究。主要理论观点可分为：第一，发展经济式减贫。美国学者 Nurkse 提出贫困循环陷阱理论②，从资本供给与需求角度研究贫困产生的机理，提出通过资本投资与积累可靠资本来达到减贫的目的。Nelson 提出低水平陷阱理论，通过分析人均资本与人口增长、产出增长之间的关系，指出应该通过大规模资本投资消除贫困。Hirschan 通过详细论述不平衡增长理论模式，认为发达地区的经济增长是由主导产业带动其他产业的非均衡式发展，因此提出要选择主导产业进行针对性的投资。第二，人力投入式减贫。Schultz 认为导致贫困的关键是人力资本的缺乏③，并提出人力资本理论。世界银行研究报告④指出要为贫困人口提供谋生机会，同时增加人力资本方面的投入，最终实现贫困人口自主脱贫。SenAmartyak 认为贫穷不是单纯由收入低导致的，更多是因为贫困人口的基本能力和发展机会被相对剥夺⑤。世界银行研究报告指出，贫困治理应该增加贫困人口参与经济、政治、社会的机会，包括提高自主治理能力、教育发展、医疗卫生服务、知识技能培训等，为贫困人口的脱贫致富创造条件。第三，社会改革式减贫，Myrdal⑥从政治、经济、社会多维角度系统研究致贫原因，认为应该通过改革教育、土地、权力关系等方面治理贫困，并构建缪尔达尔的反贫理论模式，为贫困治理提供新的研究视角。
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第 2 章 核心概念梳理与理论依据

2.1 理论依据
2.1.1 多中心治理理论
多中心治理理论在实践中不断地被完善，形成了独特的治理逻辑，表现在治理主体、治理结构、治理目标、治理方式四个方面。首先，多中心治理的主体是多元复合主体，包括政府单位、非政府组织、社会组织、私人机构、公民社会等许多治理主体。由于社会环境的多样性演绎出利益需求的多样性，社会整合的推动多样化的资源流向多元主体，利益的交融与整合使得不同的主体在自主治理的基础上还需依赖其他治理主体，因此形成了社会公共事务的多中心主体，遵守共同的规则，以多种形式共同行使主体性权力。其次，多中心治理结构是网络型的结构。在公民社会中，每个公民被镶嵌在社会网络中，各个组织主体也由各种利益联结而存在社会网络中。多个中心治理主体共同参与，国家与社会、政府与公民、政府与市场等结成合作伙伴关系，形成上下互动、多维度治理的网络结构。再次，多中心治理的目标是实现公共利益最大化和多样化的需求。国内外对政府绩效研究和管理活动开展多年，经过国内外学者的深入研究、讨论和实践检验，认为经济、效率、效果是分析绩效的最好出发点。在许多公共产品和服务难以界定与量化的背景下，经济和效率指标不太适用，效果便成为一个重要的衡量指标。效果是指产出对最终目标作出贡献的大小，即公共服务实现的程度，如贫困状况改变程度、公民满意度、政策目标成就程度等；一个有效的绩效评价在于各个利益主体能否有效地表达其意愿和积极地参与，而这恰恰需要多中心的权力结构设计、多样化的治理结构安排和切实可行的民主参与制度的设计才能得以实现。最后，多中心治理的方式是“竞争—合作”。多中心治理是以自主治理为基础，各中心治理主体在自我利益最大化的同时，易进入公共服务的博弈场域，通过谈判、协商的方式竞争，最后达成一致行动策略，形成合作的多元复合主体。
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2.2 核心概念界定
2.2.1 贫困
2.2.1.1 贫困的界定
贫困作为一种复杂性的社会问题，其概念是动态的、历史的、地域的，因社会经济条件背景，学者对贫困的认识也不尽相同。朗特里认为贫困是指缺乏获得满足家庭生存所需的一定数量的物品和服务的经济能力和资源的生活状况；①世界银行在《1990 年世界发展报告》中指出“缺少达到最低生活水准的能力即为贫困”；②阿玛蒂亚·森认为贫困是贫困人口创造收入的能力与机会的贫困，即贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力；③联合国开发计划署于《2010 年人类发展报告》中引入了多维贫困指数，用来识别贫困对象在健康、教育与生活等标准方面遭受的掠夺，对基于收入角度的贫困内涵进行了扩展。童星、林闵刚在《我国农村贫困标准线研究》中将贫困界定为经济、社会文化落后的总称，由低收入造成生活必须的基本物质、服务和发展机会、手段缺乏的一种生活状况；④《怎样理解贫困》中指出贫困是生理方面的需要、精神方面的需要、社会方面的需要不能被满足的状况。
贫困的分类方法主要有二分法和三分法。其中二分法为：“绝对贫困与相对贫困”、“狭义贫困与广义贫困”等。绝对贫困又被称为生存贫困，是指在一定的社会经济条件下，个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能满足基本生存需要；相对贫困是指能够满足个人或家庭的基本生存需要，但低于社会平均生活标准；狭义贫困是指经济上的贫困，低于一定社会经济条件下最低的生产和生活标准；广义贫困是指除经济上的贫困之外，还包括社会、精神文化、环境等多方面综合因素的贫困，即贫困者得不到作为社会人的物质、精神文化等方面的基本需求。除此之外，还可将贫困二分为：“生产性贫困与社会性贫困”、“地域性贫困与历史性贫困”、“文化性贫困与物质性贫困”、“个体性贫困与群体性贫困”、“浮动性贫困与世袭性贫困”等。三分法主要有：以汤森和莫泰基为代表的学者们将贫困分为绝对性贫困、基本性贫困、相对性贫困三个层次，将那些贫困状态不稳定的贫困者划归为介于绝对贫困与相对贫困之间的基本性贫困范围内；李实将贫困分为持久性贫困、选择性贫困和暂时性贫困，其中选择性贫困是指贫困者因某种需要主动将消费水平降到低于贫困线水平；①康晓光学者将其分为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困②，从贫困的原因出发，认为贫困即因制度缺位、空间发展差异和自身能力不足所导致的贫困。
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第 3 章 农村贫困治理中贫困识别的历史演变及问题........... 20
3.1 农村贫困治理的发展阶段..................... 20
3.1.1 体制改革推动扶贫阶段(1978-1985)................. 20
3.1.2 大规模开发式扶贫阶段(1986-1993)................ 20
第 4 章 兴国县农村贫困治理中精准识别的实践分析........................ 33
4.1 兴国县贫困治理中贫困识别的基本情况.................. 33
4.1.1 兴国县的贫困现状....................... 33
4.1.2 兴国县精准识别机制产生背景..................... 34
第 5 章 提升农村贫困治理中精准识别度的对策.......... 44
5.1 构建多元精准识别主体体系.................... 44
5.1.1 坚持政府主导、市场运作、社会参与方针......... 44
5.1.2 充分发挥 NGO 的贫困识别优势.............45

第 5 章 提升农村贫困治理中精准识别度的对策

5.1 构建多元精准识别主体体系
5.1.1 坚持政府主导、市场运作、社会参与方针
在将社会结构分为“政府、市场、社会”的三元分析框架中，政府，也称公共权力领域，属于政治领域，被称为“第一部门”；市场，也称私人领域，属于经济领域，被称为“第二部门”；社会，也称公共领域，区别于政府和市场之外的“第三域”，被称为“第三部门”。基于大扶贫格局思想，在农村贫困治理工作中也存在三种力量，主导公共治理的政府力量和以产业发展为内容和以企业为主体的市场力量以及参与公共治理的社会力量。
马尚云认为精准扶贫是通过构建“三位一体”（政府、市场、社会）的大扶贫格局，最大限度的动员全社会的资源，精准化识别、针对性扶持、动态性管理、精确性考评，真正实现“真扶贫、扶真贫”。世界各国的扶贫经验证明，政府是农村贫困治理的主体①。政府在扶贫过程中，具有强大的政治优势和资源动员能力，取得显著的减贫效应，是扶贫取得成功的关键。政府主导是我国农村贫困治理的最显著的特征，依靠行政手段自上而下识别贫困人口、进行集中性帮扶，有效解决大范围、集中性贫困，我国贫困人口数量由 1978 年的 7.7 亿减少至 2015 年的 5575 万，取得令世界瞩目的减贫成绩。
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结语
贫困，是一个全球性的问题，是驱之不去的“毒瘤”。经过贫困治理工作不断的深入开展，我国贫困问题主要集中在农村，因此推进农村贫困治理工作事关我国扶贫开发工作的重心。新时期，农村贫困治理需要以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫攻坚战，确保 2020 年全国人民全部进入小康社会。
精准识别的精准扶贫的首战，提高贫困识别的精准度则至关重要。通过深入分析改革开放以来我国农村扶贫的四个阶段，分析传统贫困识别机制的演变历程，发现识别主体由各自识别的不相关多元化到以政府领导为核心的相关多元化；识别单元由普遍化到区域化再到具体化转变；识别角度经历了由间接瞄准到直接瞄准再到间接瞄准与直接瞄准并存的转变；识别维度实现由单一化向多元化转变，贫困识别机制不断被完善，但贫困瞄准目标偏离的问题一直没有得到有效解决。在精准扶贫的背景下，现阶段精准识别机制的实施也面临着激励错误、信息失真、方法无效与污名化、管理成本过度、政治考量等方面的挑战，贫困识别结果依然存在“弃真型误差”和“存伪型误差”。笔者认为传统贫困识别机制目标瞄准偏离的成因有：主体层面，村干部老化与社会工作复杂化矛盾，“短期内出效益”的政绩诉求和追求维稳的心态，多元主体间协作不足；机制层面，规模控制造成规模排斥，贫困标准不完善，临界农户难以识别和贫困退出机制缺失；对象层面，农村空心化的治理环境和农户的消极配合。
参考文献（略）