1 导言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
县是我国最基本的行政区划单元，承担着地方政治、经济、社会、文化发展等功能，在我国现行的体制下起着承上启下的枢纽作用。县域经济的发展对全面建成小康社会具有非常重要的意义，而其中县级经济开发区的发展在整个县域经济的发展布局占有重要地位。
但是，现实情况是，各县级经济开发区建设、管理和发展状况差距很大，部分县级经济开发区建设管理状况良好有序，管理体制发展完善，而部分县级经济开发区的建设管理状况却难达应有水平，对地方经济发展贡献不足。如何建设、管理以及发展好县级经济开发区已经成为摆在我们面前亟待解决的问题。县级政府在整个县域经济发展中扮演着重要的角色，在整个县级经济开发区建设、管理和发展中占有主体地位。
县级政府是县级经济开发区的开发者、建设者和管理者，对县级经济开发区的发展起着不可替代的作用，它为县级经济开发区的快速有序良好发展提供制度和资源保障。但是，在县级经济开发区的建设、管理和发展中，县级政府的行为却暴露出了诸多问题。怎样正确规范县级政府的行为？怎样使县级政府在县级经济开发区建设、管理和发展中发挥更加积极良好的作用？成为具有重要现实意义和理论意义的研究课题。
在县级经济开发区的发展中，地方政府该怎么做，地方政府为什么这么做，这些问题历来都是学术界争论的焦点。虽然，目前我国在对政府行为规范方面进行了许多积极的尝试和探索，出台了相关的法律法规，制定了相关的政策制度。但实际上，我国的政府行为规范还远远没有达到社会主义市场经济的要求，距离我国建设服务型政府的要求还相差甚远。
........................
1.2研究思路与方法
1.2.1 研究思路
本文以县级经济开发区发展中的政府行为为主线，通过查阅文献、实地调查和数据搜集等工作，获得 M 县经济开发区的相关数据和有关建设管理的资料，并运用国内外有关研究理论对所获得的实证资料进行研究分析。通过构建政府行为分析框架剖析 M 县经济开发区政府行为逻辑，针对地方政府行为特征提出县级经济开发区政府行为的规范之策。
1.2.2 研究方法
文献法：通过图书馆以及因特网等途径，查阅大量的文献和研究资料，包括政治学、行政学、经济学和管理学理论、以及国内外关于政府行为研究等，以这些资料为基础，来展开对规范政府行为的研究。
访谈法：通过实地调研，到有关政府部门去进行资料和数据收集，并同相关的工作人员访谈，以获得当地经济开发区建设管理的数据资料，为论文写作提供真实、有效的资料。
.....................
2 理论基础与分析框架
2.1 理论基础
2.1.1 相关概念
1)地方政府
世界上大部分国家都设有地方政府，但针对地方政府的概念问题，各国的理解存在差异，主要是因为各国的国体和国家结构形式不同，所以造成了概念上理解差异。国内学者针对地方政府较为普遍的观点是：地方政府是国家为管理国家和地方事务，行使部分国家权力而设置于中央政府之下的地域性政府。在中国指的是相对于中央政府（国务院）而言的各级人民政府。关于地方政府的理解，从广义上来说指的是地方国家代议机关、地方国家行政机关和地方国家司法机关；从狭义上来说仅指地方国家行政机关。本文主要从狭义上理解地方政府的概念，即地方政府指的是地方行政机关。
2）经济开发区
经济开发区是由政府及政府相关单位直接领导和管理的，以发展地区经济事业，促进地区经济发展为目的，以特殊经济方针政策和良好的基础设施为支持的地方特定区域。经济开发区具有聚集外来生产要素、集约化经营、带动区域发展、先导示范等功能，对于发展区域经济，推进经济体制改革具有重要的作用。从管理主体角度而言，经济开发区可分为：国家级、省（市）级和市县级经济开发区。本文将从市县级经济开发区这一层面展开讨论。
3)地方政府行为
从政治学角度上来说，地方政府行为是指地方政府为了达到预定的目标，利用公共权力，发挥地方政府各类公共管理职能，管理社会公共事务过程中所形成的行为。这一概念包含有三种含义：第一，地方政府行为是具有普遍性和强制性的公共权力行为。第二，地方政府行为是地方政府以政府职能为出发点，从事各类职能活动的总和。第三，地方政府行为主要是管理地方社会各种公共事务并为社会提供公共服务。地方政府行为表现为行为主客体间的复杂关系，行为主体为地方政府，行为客体包括上级政府、同级政府，以及属部门和行政行为对象等。地方政府行为具有普遍性、公共性、强制性和非盈利性等特征。
......................
2.2 地方政府行为分析框架
传统的行为研究范式基本是将主体和客体分开进行研究，专注于行为个体和单个组织，因此，不能从整体上系统的把握政府行为的运行规律与特点。鉴于传统行为研究范式的缺陷，本文构建行为系统的分析框架，将县级政府行为置于更高层次的系统中，对其行为产生逻辑与成因进行研究。
2.2.1 地方政府行为系统构成
政府行为是一种包括动力子系统、反馈子系统和控制子系统的组织行为系统。动力子系统由政府行为的动机、需要和目标构成，目标是组织的需求和动机的反映。政府行为涉及的主体较多，每个主体的动机、需要和目标不同，造成政府行为系统的复杂化。反馈子系统是政府行为的信息传递系统。控制系统包括自控制与他控制，自控制系统表现的是政府在实现自身的目标过程中，能够不断调整自身行为，以实现自身利益的最大化。他控制系统指的是上级政府的激励与考核机制，外部环境、社会力量和意识形态对政府的压力。
2.2.2 地方政府行为系统与环境的关系
系统不能离开环境而独立存在，二者相辅相成，互相影响。系统一方面受到环境的影响；另一方面也对环境加以作用。系统与环境之间不断进行着物质与信息的交换。政府行为系统的外部环境包括政治环境、经济环境、文化环境等，而政治环境又包含制度环境和政策导向两方面，前者决定地方政府行为的利益分配结构，后者影响着地方政府行为的预期效果，二者从不同的角度对地方政府行为产生影响。在现行的体制下，政府行为的主体是中央政府，地方政府只是中央政府的执行机构，同时地方政府行为在相对分散的体制下拥有相对自由的主体行为活动空间。政策导向的变化意味着政策环境的改变，意味着地方政府行为选择的改变。地方政府行为同地方经济环境密切相关，地方政府行为所产生的预期经济效果好，行为主体就会产生较高的选择意愿，反之地方政府行为所产生的预期经济效果低，行为主体选择意愿则会较弱。文化环境对地方政府行为的影响较小，但其影响却具有长期性。外部环境对政府行为发挥作用的同时，地方政府行为也对外部环境施加以作用。地方政府行为对地方经济增长方式转变产生重要影响。为了实现收益最大化，地方政府行为主体在制度创新预期收益大于成本的状况下，会积极推动制度改革，成为制度创新的重要推动力。由于地方经济增长，各级地方政府会随之加强经济工作以继续促进经济发展，加强对官员的绩效考核，改变着地方政府官员的价值选择。地方政府行为通过特定方式对外部环境发挥自身的影响。
.........................
3 经济开发区发展中的地方政府行为逻辑..........12
3.1 政府行为的理论逻辑 .........12
3.1.1 人性中自利倾向............12
3.1.2 利益的博弈与协调....................12
4 M 县经济开发区发展中的政府行为分析 .................19
4.1 M 县经济开发区的基本情况...................19
4.2 M 县推动经济开发区发展的具体行为...............19
5 县级经济开发区政府行为规范..................28
5.1 规范县级政府行为的导向 ...............28
5.1.1 树立正确的价值观、权力观和发展观......................28
5.1.2 加强有效的政治思想工作..............29
4 M 县经济开发区发展中的政府行为分析
4.1 M 县经济开发区的基本情况
M 县经济开发区于 2004 年进行开发建设，并于 2011 年申报成立省级经济开发区。M 县经济开发区地处 M 县西南，地理环境优越，交通便利。首期规划面积2.24 平方公里，完整规划面积达到 18.76 平方公里，包括三大区域：一是生产区，包括茶叶、果蔬、粮油和白酒加工区，光电、健康和配套产业园，物流园；二是生活区，包括生活片区、商业片区、文化会展片区；三是融合区，包括配套产业区，高新技术研发片区、配套服务区。
近十年来，开发区按照 “创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以“高起点规划、超强度投入、高标准建设、高效率管理”为原则，大力推进开发区发展，逐步达到产城融合式发展目标。开发区先后投入 30.62 亿元资金用于开发区道路、电力、绿化等配套基础设施建设和相关产业项目建设。开发区先后获得“全国农产品加工创业基地”、“省级一类工业园区”、“全国农业产业化示范基地”等称号。
开发区主体建设规划任务和项目建设目标已基本完成，全面进入新区规划建设阶段。开发区成功引进了沿海多家中国民营 500 强企业，逐步形成了茶叶、粮油、酒、药材、农畜产品深加工五大主导产业。开发区招商引资工作效果显著，成功签约 67 家企业，总投资额达 55 亿元。目前，开发区实体建设投产情况良好，入驻企业已达 86 家，80%的入驻企业已投入生产。
.......................
5 县级经济开发区政府行为规范
5.1 规范县级政府行为的导向中国现行的制度中，政绩决定了地方官员的职位晋升，职位的晋升决定了地方官员的权力大小。所以，县级政府及其官员以政绩观为导向，追求政绩成为县级政府及其官员最直接的目标。
错误的政绩观必然导致政府行为的不规范，主要表现为：（1）追求“短、平、快”的政绩。县级政府不惜以牺牲地方土地、资源、环境等生产要素为代价，追求一时的政绩；不从长远考虑地方经济发展，搞短期行为，盲目投资。（2）形式主义和官僚主义。县级政府及其官员习惯于搞一些“形象工程”、“政绩工程”以显示自己的政绩。（3）弄虚作假、欺上瞒下。县级政府对经济发展数据弄虚作假，欺上瞒下。（4）上有政策，下有对策。不认真贯彻执行中央或上级政府的政策，常以地方政策对抗中央政策。错误的政绩观危害着国家、社会、地方以及公众。因此，树立正确的政绩观，规范县级政府行为导向是必要的。
5.1.1 树立正确的价值观、权力观和发展观
政绩观是政府领导干部对追求政绩所持有的的根本态度和认识，树立正确政绩观的基础是树立正确的价值观、权力观和发展观。“为谁创造政绩？”是价值观和权力观所回答的问题，正确的价值观和权力观应该是为人民群众创造政绩。权力是公众的权力，是人民赋予的权力。各级领导干部必须正确对待和把握人民赋予的权力，能够运用手中的权力为人民办事情、谋利益。替人民掌握和运用好权力，为人民造福，为人民服务。领导干部树立正确的价值观和权利观，正确认识权力的来源，才能自觉地运用人民赋予的权力为人民造福，为人民创造政绩，，才能为人民服务。
参考文献（略）