地方政府与社会组织协作治理研究——以贵阳市W区为例

1 导论

1.1 研究背景
社会的发展具有一定的阶段性特征，每一个阶段所需要解决的问题和重点有所不同，这启发着我们选择看待问题的视角，即可以通过界定社会所处于何种状态，然后寻求解决问题的路径。众所周知，地方政府在每一个国家经济发展和社会治理中都扮演了极其重要的角色，地方政府需要通过各种方式提高政府合法性和公信力。随着社会发展变迁，我国的政府职能发生了巨大的转变，十八大提出“服务型政府”建设理念，继而十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”等等，地方政府的作用越发受到重视，它是其场域内治理的主体，主要的公共产品和公共服务供给者，显示政府治理理念更新。总之，政府的功能是与社会的发展程度相宜地进行变迁，政府应切实履行好自身的职责,正确处理与其他组织的关系，降低治理成本，有效处置社会问题。
社会问题的多样性和复杂性，公众需求的个性化和碎片化，地方政府治理的信息费用较高，其他的组织存在信息优势等原因，解决社会问题就需要多元组织的参与和互动；加之，随着行政体制改革的深化，为了实现地方政府治理合法性和降低治理成本，需要改变政府组织一元化治理模式；此外，地方政府也会像市场机制一样出现“治理失败”现象，为了正确地提供公共服务和实现治理功能，需要创新体制机制和推动社会治理机制变革，积极引入其他组织的参与以实现治理效益最大化。社会组织是社会治理主体的一部分，实现治理有效性需要社会组织的广泛参与，而协作性治理是众多的治理工具的一种，可以是地方政府治理的有效性的选择工具。地方政府与社会组织的协作不仅仅是政府职能转变的要求，也是有效提高行政效率和实现治理效能的需要。
20 世纪 90 年代，“治理”一词又被广泛提及和研究于描述政府实际运作的强有力分析性概念。治理原初的含义是统治，但是现今治理已被过度使用以致成为了一个社会科学领域无所不谈的词汇。治理的方式是多种多样的，而我们所要解释的治理实践主要是地方政府与社会组织的协作治理。地方政府与社会组织协作机制主要是间接性协作的，需要一种中间组织进行协调和推动，这样的中间组织就是需要集中解释的 W 区社会组织孵化基。贵阳市 W 区社会组织孵化基地的建设与发展是 W 区政府治理的一种创新治理方式和治理机制，为其与社会组织的协作提供平台，同时为有效治理社会问题提供了制度基础，能够为我们分析政府治理逻辑提供经验材料。因此，研究贵阳市 W 区地方政府与社会组织的协作治理具有较大的现实意义。
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1.2 国内外研究现状及其述评
1.2.1 国外研究现状
1. 政府职能及其与社会组织的探究
有关政府与社会组织关系的探讨，有着悠久的历史，可以追溯到古典时期。那时主要是以政府为中心而展开论述的，即政府应该做什么和不应该做什么，从而限定政府的职能，发挥市场机制作用。诸如洛克、亚里士多德、孟德斯鸠、亚当.斯密等从不同角度对政府及其职能进行了讨论，其中亚当.斯密对政府的职能的阐述最具有代表性和影响力。一般地，可以把亚当.斯密对政府的论说归结为三个方面：一是提供法律制度，二是进行基础设施投资，三是建设国防，保护国家不受侵犯。换言之，政府应该被限制于提供公共服务和公共产品，政府应充当着“守夜人”的角色，政府职能不应过多干预社会及其他组织，以明确划分政府与社会组织的边界，即政府权力边界范围。这一界说深刻影响了人们对政府与社会关系的看法，引发了持久深入地讨论，提供了人们思考政府职能的思维方式。马克思、恩格斯分析了市民社会阶级对型塑国家能力的影响，讨论了国家的性质和起源问题，社会组织存在的基础及其与国家的关系。马克思认为和谐社会秩序需要国家与社会之间的良性互动，以促进社会形成良性秩序。这一看法重视了国家与社会有着千丝万缕的关系，若要实现善治，则必须国家和社会的功能和结构，着眼于从整体性视角解释社会系统功能的方方面面。涂尔干、韦伯和凯恩斯也分别讨论了社会失序、科层制和政府职能等与之相关的议题，涂尔干认为社会分工促使人们处于相互联系的社会链条中而得以组织起来，社会团结应是社会治理的要求；韦伯着重于科层体制运作机制，致力于研究科层制各种问题，尤其是资本主义和科层制的关系，韦伯认为科层制是政府有效运行的组织基础，政府内部的行为逻辑型塑政府组织以外的行动主体；凯恩斯主义理论为政府职能扩大提供了理论根据，凯恩斯认为市场存在“失灵”现象，政府需要积极参与市场和社会领域，发挥政府的有效作用。这一阶段的学者们把关注的焦点放在了政府职能结构上，但也注意到了政府与社会组织的联系与互动，社会秩序的制度基础。
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2 相关理论基础和分析框架

2.1 核心概念
2.1.1 社会组织及其孵化
社会组织的概念经历了一定的演化过程。在西方国家，一开始将其称谓为“市民社会”（Civil Society）,也有称之为“公民社会”（Civil Society），该界定的出现与国家和社会的关系演变紧密相关。在历史上一直有一个争论就是国家是源于社会？是坚持国家中心主义还是社会中心主义？这就反过来影响我们对资本主义社会中的各种关系的认识。西塞罗认为市民社会与野蛮社会不同，它是指城市的文明共同体的生活状况。最具有代表性的定义是黑格尔和马克思的市民社会理论，他们认为市民社会是指按照自身法则运行而不受法律和政治团体的伦理要求影响的经济和社会秩序，坚持了一种“国家—社会”二元结构，当然这在西方是具有一定意义的，能够概括和反映以及解释社会实际运行状态。
而我国对社会组织的认识经历了从分歧到形成了一定共识的过程，即各位学者现今较多采用“社会组织”这一科学概念进行研究和讨论。回顾我国有关社会组织的界定，大致上出现了这么一些学术词汇，有的直接运用国外的界定来研究我国的问题，譬如市民社会、公民社会、民间社会、非营利组织、第三部门、民间组织和中介组织；而有的则结合我国具体情况，提出了本土化的学术词汇，比如社会团体。党的十六届六中全会正式提出来“社会组织”的科学概念，这反映了政府对社会组织从“社会团体—民间组织—自治组织—中介组织—社会组织”的认识过程，但是没有对社会组织的概念进行界定。究竟何为社会组织？我们仍然还需要探索，不过在全会报告中进行了列举式说明，民办非企业单位是社会组织，社会团体是社会组织，这给予我们提供了理解社会组织的视角。但是，要清晰界定社会组织的真正的内涵是极其困难的，学术界对社会组织没有达成一定的共识，都是根据自身的研究需要而对社会组织进行阐释的。当然，每一个学术词汇的界定不是一蹴而就的，必然随着社会发展而相应地进行变化。社会组织（Social Organization）是指在政府主导下，经由业务主管单位管理和业务登记机关进行登记，不以营利为目的，突出公益性和志愿性特征的一种提供社会服务的组织。具有非政府性、非营利性、公益性和志愿性特征。
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2.2 研究的理论基础
2.2.1 法团主义理论
1. 法团主义理论的思想渊源
法团主义理论的发展经历了一段反复的过程，直到 20 世纪 70 年代再被人们提及和论述，然后在 20 世纪 80 年代达到了高潮，但是随之而来就遭受了大量的批判，尤其是把它与经济自由主义相比较起来达到了高潮，而这完全没有阻碍理论的继续发展和得到经验性资料的验证。相反，把这一理论视角的深化研究主要就发生在发展中国家的社会里。根据威廉姆森的描述，法团主义理论主要有三方面的思想来源：一是天主教教义。这种教义追求的目标是和谐和社会稳定，做到团结协作。二是民族主义。它是根据自身的民族特性而进行社会发展建设的，以本民族为本，重视民族文化传统，要求各种制度结构需要符合民族本质。三是社会有机体理论，该理论认为社会是一个社会—政治系统，而不是分散的体系，这与多元自由主义完全不同，一则没有把国家和社会完全二分，二则需要重新审视“公共”和“个体”领域的分野。以上三方面的思想就构成了法团主义理论的渊源，而且也重构了法团主义的组织和国家之间的关系，明显地重视统治和秩序以及控制功能。
2. 法团主义理论与多元主义理论
一定程度上而言，法团主义理论是对多元主义理论的反思的结果，它强调的是法团主义式的组织被织合进国家职能范围之内，各社团间没有竞争或者竞争较少但具有垄断权，该性质的组织为了获得资源的支持，需要执行大量的公共任务，以提高参与国家的公共政策制定和讨价还价的能力。而多元主义理论则强调国家与利益组织的冲突，并且各利益集团间存在竞争以影响政府做出有利于本集团的公共决策。依照多元主义理论，利益先行存在，之后才是组织和政治动员；法团主义理论则认为国家是形成利益和影响团体活动的结果一种决定性力量。法团主义理论突出了组织和社会集团，而且强调正式的私人团体执行公共任务的程度。因此，从多元主义理论视角可以推测，国家和利益组织间的关系是平等的，是依据宪政制度产生着联系，国家要想实现社会效应的最大化，就必须权衡利益政治集团或压力团体的利益和诉求。
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3 贵阳市 W 区社会组织孵化基地的运作分析 ............ 20
3.1 贵阳市 W 区社会组织孵化基地现状............. 20
3.1.1 W 区社会组织孵化基地及其社会组织类型.. 20
3.1.2 W 区社会组织孵化基地运行逻辑.......... 23
4 贵阳市 W 区政府与社会组织协作机制分析 ............ 28
4.1 协作性治理促使治理理念转变................. 28
4.1.1 地方政府治理机制创新 ................. 28
4.1.2 社会组织服务能力增强 ................. 28
5 地方政府与社会组织协作困境分析 ................
5.1 地方政府治理理念和模式转型艰难............. 31
5.1.1 传统的治理理念亟待更新，新的治理思维运用受阻 ................ 31
5.1.2 行政执行路径趋向于科层化，治理工具及机制有待创新 ................. 32

6 实现地方政府与社会组织协作治理有效性路径

6.1 地方政府治理理念和政府职能转变
6.1.1 地方政府治理机制创新，注重协作性治理协作性治理
作为一种治理机制，与地方政府职能的转变息息相关，是政府职能转变的结果，是社会有效治理的要求，符合政府治理的现实性。地方政府发挥着主导作用的地方，也不是一家独大，依然存在了大量的社会组织力量，只是政府较少注重与其进行协作，而是习惯性地采用行政手段加以治理社会。转变政府职能，加快社会治理创新，需要地方政府改革管理制度。从古典时期到资本主义时期再到现阶段，政府的职能都在被广泛地论及，最终归结到一点就是政府究竟应该做什么和不应该做什么。只要政府的权责界定清楚，那么社会组织的发展就能够存续下去。
从企业的视角来观察政府的运作逻辑可以学到很多，企业的存在的理由被认为是为了节约交易费用，那么政府的存在理由是什么呢？我们同样可以理解为节约交易费用，为什么有的时候采用那种合约而有的时候不采用那种合约？关键的考量因素就是交易费用的问题。继续推而广之，地方政府与社会组织进行协作不是直接协作而是间接协作？为什么地方政府要花费大量的财政资金建立社会组织孵化基地？从交易费用的视角，我们认为间接协作是政府为了节约行政成本，降低社会治理的成本，规范政府角色和权利。基地的成立是因为社会组织的能力有着发育不健全等问题，需要政府的资源给予其支持，以实现二者能够在社会治理有序协作。地方政府创新社会治理模式和机制，建立基地以孵化社会组织，主要是从自身的需求出发，然后追求协作效率最大化。
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7 研究结论与展望

7.1 主要结论
本研究着重于探究地方政府与社会组织的协作治理。有关政府与社会的关系已经得到了大量的探索，譬如国家与社会二元结构视角、多元主义理论、公民社会理论和法团主义理论，以及我国的学者发展出了行政吸纳社会、分类控制视角和行政吸纳服务等，这些理论模式或视角给予了我们一定的启发，但是没有有效地解释地方政府治理和社会组织运作的具体现象。我们通过采用半结构式访谈法、文献研究法和个案研究法等，尝试构建了协作型治理模式。这种模式与其他的理论模式既相互区别也相互联系，联系在于该模式不是属于臆造之物，而是有着一定的理论基础和实际经验作为基础的，其区别表现在我们鲜明指出的特征：协作型治理是一种地方政府主导下的治理机制；协作型治理尊重社会组织的权利，实现地方政府与社会组织积极协作；协作型治理不是直接性协作，而是间接性协作，以降低协作的交易费用；协作型治理要求地方政府建立社会组织孵化基地，积极孵化和培育社会组织，以提升社会组织的服务能力和协作动力；最后，协作型治理形成了“三位一体”的协作模式，即“地方政府—社会组织孵化基地—社会组织”的协作机制。
协作型治理模式的提出需要有一种核心性分析概念，选取了两个可以操作化的概念：协作和治理。在对概念进行了界定的基础上，进入到分析案例的过程当中，以提炼出具有可验证性的有效材料，选取了贵阳市 W 区的社会组织孵化基地运营和管理的经验，具体分析了基地的运作模式、地方政府行为逻辑以及社会组织生存环境。我们主要把焦点放在了探讨基地和地方政府职能门的合约结构或制度结构，因为制度决定行为，合约的转变含意着行为的转变。所以，讨论制度的整体结构有助于我们看清问题的性质，着重论述业务主管单位和业务登记机关的合约结构、社会组织孵化基地与社会组织的合约关系以及地方政府与社会组织的合约结构转变；并且认为政府职能部门间的结构影响基地与社会组织的合约形式，也影响政社协作的合约安排。
参考文献（略）