城市新区建设中的跨行政区协调问题研究—以贵安新区为例

1 绪论

1.1 选题的缘由与价值
1.1.1 选题背景
旧城更新和新区开发是城市空间增长的两种主要途径。自上世纪九十年代以来，我国很多城市正在进行“城市变革”，这是一种快速发展范围广泛的城市革命方式，各类新区、大学城、新区等新型城市空间不断大量出现，大大推进了中国城市、尤其是郊区的城市化进程。城市新区是“城市规划的重要形式，在于把城市人口迁移到大城市以外重新配置，并集中建设住宅、工厂以及文化中心，形成相对独立的新社区”①。截至到 2016 年 3 年，我国各类新区数量超过了一千个，由国务院审批的国家级新区就有 17 个。城市新区承载着发展城市空间外延的功能，不仅扩大了城市的面积，更增强了城市的发展质量和城市竞争力，促进了城市经济的良性发展，也保证了区域一体化的健康持续发展。
为了缓解中心城区社会、经济、生态环境压力，国内的城市新区大多立足于郊区，在地域空间上具有相对明确的发展界限，国内的城市新区在开发建设和社会管理上具有完整性和独立性，与原有城市老城区的行政关系既有千丝万缕的联系，又有明确和可被感知的界限。同时，近年来，国家加快推进区域经济发展战略，尝试建立区域经济发展协调体系，指导区域内产业合理布局，提高区域经济发展的合理性，破除行政区划障碍，有效推进生产要素有序流动。在这一背景之下，许多城市新区成为了横跨相邻几个行政区的特定区域。城市新区由于地理的特殊原因，处于跨行政区的行政环境，但是却受到之前各行政区一直以来的经济的惯性和行政区地方官员晋升的锦标赛体制等原因，必然会出现功能性的经济区同行政区的一些矛盾和冲突，严重地影响整体性和协调性。
在这一问题上，我国现有的城市新区正进行着不同的尝试与探索。目前国内的城市新区主要分为两类。第一种采用行政区和新区合一模式，例如舟山群岛新区；第二种是新区向行政区发展，例如浦东新区、滨海新区。贵安新区在建设初期秉承着以核心区开发建设带动非核心区开发建设的初衷，采用了“直管区+非直管区”的模式，这在早期确实解决了一些实际问题，但在这一模式下却衍生出了大量的行政边界范围内的管理真空问题以及其他一系列问题。在协调模式上，我国城市新区也尝试过被动模式、压力模式和协同模式；在协调手段上，行政手段、法律手段和经济手段都被运用到跨行政区协调事务的解决中。但目前的跨行政区协调模式和手段并不能解决城市新区存在的责任主体不清、信息共享受阻等问题。
...........................

1.2 研究内容
本文通过纵向研究与横向对比，在分析贵安新区跨行政区协调机制现状和存在问题的基础上，综合欧盟区和美国的历史经验，结合上海浦东新区和重庆两江新区的实践经验，构建我国新区的跨行政区协调管理体制，完善跨行政区协调的运行机制；通过综合阐述的历史沿革和现实困境，逐渐展现跨行政区协调中政府所遇到的问题, 建筑和解释科学和理性的框架。
根据区域一体化的战略设计以及协调管理体制的建构，提出了针对我国城市新区实践的总体协调机制，指出今后的方向，为政府今后解决跨行政区协调难题时提供参考。具体内容包括：叙述了该研究的选题背景、选题的价值、研究内容和研究思路、方法；对相关的国内外研究文献进行了研读和梳理，并进行理解和系统分析，从中找出关于我国城市新区跨行政区协调机制的突破点和切入点；阐明本研究的研究方法和主要研究内容。对跨行政区等核心概念进行界定以及国内外研究综述；系统介绍本文所基于的理论基础以及跨行政区协调的意义，包括多府际管理理论、复合行政理论和区域一体化理论，介绍了政府协同的发展阶段模式，为后文的研究提供分析基础。介绍了贵安新区建设中的跨行政区协调现状。包括贵安新区建设基本情况，贵安新区建设中的跨行政区协调事务，贵安新区建设中的跨行政区协调方式，跨行政区协调中存在的主要问题。总结了跨行政区协调模式，跨行政区协调手段以及模式比较与选择策略。然后尝试构建跨行政区协调管理体制。包括国内城市新区建设中的跨行政区协调经验，国外的跨行政区协调经验，我国对先进经验的借鉴，完善城市新区管委会体制，完善地方政府的新区建设支持体制。之后完善跨行政区协调的运行机制。包括省级政府层面的组织协调机制，新区与市级政府层面的“五联十同”工作机制，新区层面的监督考核机制，以及贵安新区跨行政区协调运行设想。最后归纳研究结论以及提出研究展望。
...........................

2 相关概念与理论

2.1 相关概念
2.1.1 国家级城市新区
国家级城市新区，是指在城市范围内建立的一个全新的功能区，承载着发展城市空间外延的功能，不仅可以扩大城市的面积，更能增强城市的发展质量和城市竞争力。城市新区由国务院直接管理，新区的功能定位、相关行政事务以及总体和阶段发展目标均由国务院统一规划和审批，针对新区的特殊政策和权限也由国务院直接批复。此外，新区被鼓励积极探索各项制度的改革和创新。作为我国区域发展的增长极，国家城市新区在实施国家战略中发挥着重要的作用，同时发挥着城市群和辐射的相应作用，不断推动区域发展。从 1992 年 10 月到 2016年 3 月，分布于我国东南西北不同地域的 17 个区域被冠以“国家级城市新区”的名号。它们被赋予“探路者”的名号，承担着我国现阶段的改革开发任务，释放着巨大的改革红利和发展能量。
2.1.2 跨行政区
跨行政区原本是简单地指某一公共事务跨越两个（及以上）行政区域的地理界限，包括跨越省级、跨越市级和跨越县级，导致此公共事务出现事权分属不同行政区域的现象，本文的“跨行政区”是指城市新区范围内的行政事务涵括了新区直管区和非直管区，跨越了新区和地方政府的地理范围。我国《宪法》第30 条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。
在“跨行政区协调”一词出现之前，学者多研究城市群的空间经济发展，之后随着我国城市新区的不断涌现，跨行政区协调才根据城市群空间经济发展的现实而被提出，它所涵盖的区域范围为客观上形成的经济区域，它各个组成部分的协调作用于各地方政府的协调，是以行政区划为基础的。有学者认为，“协调”一词是描述系统内部各要素的良性相互作用关系，强调的是系统内部的相互作用。除此之外，也有一些学者是对跨行政区协调的内涵进行定义，着重的是多个区域之间，即不同系统之间的相互作用，扩展了对协调发展的定义。
..........................

2.2 跨行政区协调的意义
2.2.1 打破行政壁垒
本文所指的行政壁垒主要包括户籍管理和社会制度方面的壁垒、行政监督管理与行政执法方面的壁垒、经济发展服务方面的壁垒、产权市场方面的壁垒等，这些壁垒遏制了新区主体和资源的系统流动，妨碍了地区与地区之间的合作和资源利用互补。建立和完善跨行政区协调体系将有利于打破行政壁垒，加快要素的流动，从而增强下属行政区之间的资源合作，优化各区域间资源的配置，提高新区的协调能力和协调体系的整体效率，增强国家新区的国际竞争力。
2.2.2 整合和优化资源配置
有些区域无法建立跨行政区协调体系，也没有必要形成一个完整的跨行政区协调体系，就好像一个地区没有必要形成一个完整的产业体系一样。几个行政区之间构建跨行政协调体系可以在扩大整合资源的范围、在更广的领域优化资源和在更高的层次上配置资源，并且会在更大的程度上利用不同行政区的优势，发挥不同的作用。另一方面，跨行政区协调体系的形成，可以顺应我国对创新型社会的要求，为创新提供条件，有效地进行大创新，形成某个或某几个领域上的创新优势。
2.2.3 有利于应对创新全球化与复杂化的挑战
现阶段无论是竞争合作还是创新都越来越趋于全球化、国际化，一个单独区域形成的创新体系也许无法拥有竞争力和无法拥有全面优势，多个区域协调而形成的体系有利于整合创新资源，加强整个大区域的整体创新能力，增强大区域的竞争能力，这样更有能力应对越来越多的国际竞争与挑战。
........................

3 贵安新区建设中的跨行政区协调现状.....................12
3.1 贵安新区建设基本情况概述...................12
3.1.1 贵安新区基本情况介绍....................12
3.1.2 贵安新区管理体制机制建立.....................13
4 城市新区建设中跨行政区协调模式与手段的选择................21
4.1 跨行政区协调模式...........................21
4.1.1 由外而内的被动模式............21
4.1.2 由内而外的主动模式........................22
5 构建跨行政区协调管理体制..........................25
5.1 国内城市新区建设中的跨行政区协调经验................25
5.1.1 重庆两江新区处理协调问题时的经验.................25
5.1.2 上海浦东新区在实行网格化管理时的经验......................25

6 完善跨行政区协调的运行机制
跨行政区协调的运行机制更加强调实践中的运行问题，考虑的角度包括运行效率、市场化、单中心—多中心、公平机制等。

6.1 影响跨行政区协调机制运行的因素
结合国内外区域协调经验及城市新区协调现状和问题，本文认为，影响城市新区协调机制运行的包括主体、目标、动力和运行四大因素，各个元素之间相互联系、相互影响。
6.1.1 协调主体因素
协调主体因素，是区域合作中涉及协调主体问题的因素总称，主要包括主体角色定位、主体角色功能等。政府、企业和非政府组织是长江中游城市群的三大协调主体。（1）政府。区域合作的首要主体，是新区跨行政区协调的关键性、决定性因素。政府在新区活动中，发挥着组织、经营、制定规则等功能。实现区域合作共同利益最大化，政府是基础、是保障。（2）企业。在实现区域利益和发展目标方面，企业是核心和关键。跨行政区协调的核心内容就是企业之间的联合协作。跨行政区协调成败的关键就是企业区域合作的能动性。企业在区域活动中具有重要的功能，诸如资源配置与组合、基础设施建设、区域产业升级等。（3）非政府组织。影响跨行政区协调的重要力量，在政府与企业的沟通环节中扮演重要的角色。同时，非政府组织在促进区域信息共享、协调政府与企业利益关系、加强行业自律等方面作用明显。
6.1.2 协调目标因素
协调目标因素是指区域内各方进行的协调目标的因素总称，包括合作的缘由和合作的成效。合作目标机制包含两方面内容：一方面是新区内所有合作成员共同的目标的概括，即总体目标；另一方面是阶段目标，是对新区合作总体目标的分解。
.....................

7 研究结论与展望
本文立足于府际管理理论、复合行政理论以及区域合作理论，在分析贵安新区跨行政区协调机制现状和存在问题的基础上，综合欧盟区和美国的历史经验，结合上海浦东新区和重庆两江新区的实践经验，分析现有的跨行政区协调模式和手段，构建我国的跨行政区协调管理机制，以及完善跨行政区协调的运行机制。通过综合解释的历史发展和现实困境，逐渐展现跨行政区协调中政府所遇到的问题, 建筑和解释科学和理性的框架。主要结论有：（1）我国城市新区跨行政区协调目前存在责任主体、协调方式、信息共享、沟通机制和功能区体制的问题。（2）协调机制是否能够成功建立取决于压力、内部动力和阻力三方的共同作用，是三方力量博弈的结果。当压力和内部动力大于阻力时，协调机制可以顺利实施，但当压力和内部动力小于阻力时，协调机制建立失败。（3）构建跨行政区协调管理机制需要完善城市新区管委会机制和地方政府的新区建设支持体制同时进行。（4）完善跨行政区协调的运行机制需要省级政府、地方政府和新区三个层面进行组织协调机制、工作机制和监督考核机制的提升。我们相信：随着贵安新区建设中的跨行政区协调机制的有效运作，贵安新区今后的建设水平会达到新的高度，从而促进贵安新区乃至全贵州省的发展。同时，这对于促进我国其他新区的跨行政区协调发展将具有十分重要的理论和实践价值。
本文的创新之处在于，一是政府组织协调机制的创新，运用府际管理理论和区域一体化理论，从完善城市管委会体制和地方政府的新区建设支持体制等方面建构跨行政区协调机制，以及从省级政府、地方政府和新区层面完善了跨行政区协调运行机制。二是研究对象的创新，从目前的文献中看来，对我国城市新区跨行政区协调进行深入而系统的研究的文献比较少，本文以城市新区的跨行政区协调机制为研究对象，具有一定创新性。
参考文献（略）