贵州省受艾滋病影响儿童救助政策执行研究

1 导 论

1.1 问题的提出和研究意义
众所周知，艾滋病不但对人类的身体和心理带来伤害，对经济发展和社会稳定也产生巨大的影响。随着艾滋病及其影响向儿童的扩散，受艾滋病影响的儿童规模不断扩大，受艾滋病影响儿童问题尤其引起了全社会的高度重视。1995 年，联合国成立了艾滋病联合规划署，制定专门针对儿童保障的专项政策提供资金支持，发挥了重要的积极作用。
我国国务院于 1998 年 10 月制定了《中国艾滋病预防与控制中长期规划》，从国家层面重视艾滋病的相关工作，相继出台了有关艾滋病的政策和法律文件。如“四免一关怀”（2003）、《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》（2004）和《艾滋病防治条例》（2006）等等。从贵州省实际情况来看，一些具体的实施意见和办法以及配套政策也得到了启动和施行，相当一部分受助对象享受了政策，政策发挥了一定的积极作用。然而，由于贵州省处于西部欠发达地区，经济发展水平落后，社会福利事业发展滞后，对于受艾滋病影响儿童的福利保障较弱。适应国家关于受艾滋病影响儿童福利关爱与政策保障，贵州省也出台了一系列针对受艾滋病影响儿童福利的相关政策与措施，然而种种原因各地政策执行力不强，政策执行参差不齐，政策实施的最终结果不尽人意。深入调查各地受艾滋病影响儿童福利保障政策的实施情况和实际效果，精准掌握所存在的问题，也就成为了我们探究受艾滋病影响儿童救助政策执行的一个机会和窗口。
自 1983 年人类首次发现 HIV，如今从一种致死性疾病变为一种现在可控慢性病。我国于 1985 年发现首例艾滋病人，艾滋病在我国已经经过了传入期、扩散期，到现在进入了快速增长期。根据 2015 年全国法定报告传染病发病死亡统计显示，“发病数最高的是手足口病，紧接着是病毒性肝炎、其他感染性腹泻病、肺结核、梅毒，艾滋病则排在第十位”①。然而在死亡数上，艾滋病则排名第一，2015 年死亡数为 1.27 万人，紧接着是肺结核、狂犬病和病毒性肝炎，这说明艾滋病是当前传染病中发病数、死亡数相对较高的疾病①。而且通过观察 2010-2015年的统计数据大致都呈现这样一种结果，艾滋病是死亡率最高疾病，且其发病数、死亡数随着时间的增加而加快、增多（如表 1.1 所示）。

...........................

1.2 调查对象获取
考虑到受艾滋病影响儿童群体的特殊性，与调查的复杂性，与其调查深入的难度性，调查时间的有限性，在调查对象的选取上，本研究不可能涉及到所有研究对象。同时，在贵州省爱之缘关爱协会志愿者的协助下，从 7 个县市中选择较为典型的 47 名救助客体（其中男孩 25 人，女孩 22 人）个案进行采用结构式访谈，了解其生活学习等情况，知晓所存在的困难以及帮扶与救济等需求状况，由此对所收集到的信息和数据资料作出较为客观的分析。
与此同时，贵阳市区、遵义市、六盘水市、铜仁市、安顺市、凯里市、毕节市等市县进行了实证调研。调查主要采访谈法：对市（县）民政局、疾控中心、卫生部门和社会救助局等进行访谈，以了解国家和省有关受艾滋病影响儿童的福利政策和规定在各政府职能部门的执行情况以及各政府职能部门出台相应配套措施和政策执行力及和效果。
.........................

2 公共政策执行影响因素的理论与经验研究梳理


2.1 政策执行主体
2.1.1 政策执行主体的“利己”本性
竺乾威（2012）分析了“政治性执行”的问题在马特兰德提出的政策模糊-冲突的框架下，指出，权力关系是将是解释地方政府政策执行行为的一条主线，执行行为背后的动力也将是出于自身利益的考虑18。也从郑石明等人（2015）和崔亚飞、刘小川（2010）20研究中发现，有利于增加税费收入的政策，他们往往表现出更加积极的态度。反而，需要本部门协调上级下达的命令的政策，往往就会出现选择性执行。
2.1.2 政策执行主体的认知
为搞好政策执行工作，各主体间要自觉、主动、及时地相互协商、沟通、联系，建立良好的合作关系，抓住重点和关键，协调执行组织的各层次、各部门、各工作人员以及执行工作的各环节、执行系统与外部环境之间的关系，即有效的沟通与协调可以消除矛盾，避免执行过程中的工作脱节和工作重复现象，避免和减少相互扯皮和推诿等现象，促进彼此的了解与合作，提高政策执行的效率。如刘金生与江治强（2009）的研究指出，基层平台建设和工作经费缺乏政策支持，基层工作薄弱一直是困扰基层社会救助工作的老问题。
随着政府需要应对的政策问题日益复杂,仅凭单一的政府机构已经难以胜任政策执行任务,包括私营部门、非营利组织在内的众多社会主体在政策执行中扮演的角色也日益多样化。因此,横向层面的组织间合作或协调方面的问题，宋林霖和彭丰民认为,在公共政策执行博弈中,横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果。定明捷利用法学和经济学领域的“反公共地悲剧”概念分析了在乡镇煤矿管制政策执行中出现的涉及政府间合作的问题。
..................

2.2 政策本身
2.2.1 政策目标的设计问题
我国社会救助政策执行能力滞，救助政策在基层难以完全精准到位，违背了制度设计的初衷，使得救助政策目标偏离。湖南省民政厅刘金生（2009）、民政部江治强（2009）的研究指出，基层平台建设和工作经费缺乏政策支持，基层工作薄弱一直是困扰基层社会救助工作的老问题。社会救助工作在基层存在人员编制不足、人手少、负荷重、专业化低的问题具有一定的普遍性，特别是乡镇、村和街道、社区救助工作人员，普遍存在文化程度不高、政策掌握不准、思想理念有偏差等问题。领导重视和关系协调好的地方，这个问题就解决得好一点，否则就落实不好。2009 年 3 月，民政部发布《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》，对受艾滋病影响儿童的生活保障、教育、医疗、就业和生活服务、安置方面作了规定，明确对受艾滋病影响儿童的最低保障标准为 600元。规定自 2012 年起，为感染艾滋病病毒的儿童发放基本生活费，具体标准参照各省市当地孤儿基本生活费额度发放。但是这些较高的政策目标追求是原则性，如何通过具体的制度建设以有效落实等问题，有待于理论上的探究与实践中的探索，这给救助政策如何在实践中具体执行带来了一定的模糊性与困难。
关于政策制定对政策执行影响的研究中，陈玲和薛澜（2011）分析了核电产业政策制定过程中的精英政治联盟是如何影响此后核电产业政策执行的问题。吴木銮（2009）在对我国第四次公务员工 资改革政策执行情况的分析中,也谈到了应该将基层公务员的意见纳人决策考虑之中。
以 N 市农业补贴政策执行为例,魏姝的研究表明在这一个漫长的执行链条中,各级政府承担了不同的职责,其执行过程基本是一个“信息向上、资金向下”的过程,执行偏差主要发生在县及其以下层级政府。在“再制定权”35的这一过程中,地方政府有可能偏离权力中心目标而谋求自身利益。
....................

3 贵州省受艾滋病影响儿童救助政策及其执行状况.......................16
3.1 全国及贵州省艾滋病基本情况 .............16
3.1.1 全国艾滋病流行情况.......................16
3.1.2 贵州省艾滋病流行情况..............17
4 贵州省受艾滋病影响儿童救助政策执行的影响因素分析.................33
4.1 政策执行主体因素 ......................33
4.1.1 主体认知能力缺陷...................33
4.1.2 主体责任意识不强.......................33
5 结论与建议..................39
5.1 结论与调研的局限 .......................39
5.1.1 结论........................39
5.1.2 调研的局限............................39

4 贵州省受艾滋病影响儿童救助政策执行的影响因素分析

4.1 政策执行主体因素
4.1.1 主体认知能力缺陷
主体价值观，主要是指涉及救助政策执行的工作者主体，他们的思考问题、看待问题和人与人之间的关系或价值意义的方式和境界。他们绝大多数通过统一的招考或选拔途径，但无论何种方式都不一定能招到十全十美的工作人员，只是针对岗位来说相对比较完美。同时，由于每个人的性格特点、家庭背景（主要是家庭文化背景、生活习惯等）或者生活圈子影响一个的价值观、人生观以及世界观。此外，就是入职人员的学习背景和从业经验上来说，也是有差异的，这不仅体现在不同学校的教育培养方式不同，也体现在学习和工作的周围环境的影响。综合内外因情况而逐渐培养和形成的价值观。
调研中，S 县一位工作人员对于研究者访谈时所提出问题反应是“啊？受艾滋病影响儿童啊？这么可怕？会不会被传染啊？这个工作应该没有愿意干吧？”由此，根据这种随机访谈而获得信息更可以初步说明，在一些涉及隐私的工作方面，并非每一个工作人员都具有“以人为本”的理念。比如申请低保程序，S 县民政部门坚持说一定要按着程序走，必须要在乡镇公告栏上公示 3-5 天。S 县相关部门的做法不可否认，是按章按规定办事，但缺乏人本考虑。综合以上因素能在思想上、意识上和观念上都会影响救助政策执行的工作开展。
.....................

5 结论与建议

5.1 结论与调研的局限
5.1.1 结论
通过对贵州省受艾滋病影响儿童救助政策执行的深入调研，本研究初步得出如下结论：总的来说，在专项基金的推动下，贵州省一些试点县受艾滋病影响儿童救助政策落实到位，逐渐形成关于受艾滋病影响儿童在疾控中心和民政部门救助政策“绿色通道”，但是与儿童教育相关的部门救助政策还有待进一步完善；另外，对于其他不同地区不同职能部门的救助政策执行过程中仍然存在不少问题。如民政部门的隐私保护失效；疾控中心、民政部门和教育部门等职能部门协作不畅；疾控中心基础信息缺乏；救助政策的保障对象及范围有限；医疗保障水平不高；教育保障缺乏；安置形式单一；资金及人员匮乏；发放程序复杂等。对此，本文提出提高执行人员的知识储备，消除对艾滋病的歧视与恐慌；加强执行机构间的沟通与协调；简化申请程序，防止信息泄露；地方出台配套政策、财政提供经费支持；健全监督与激励机制等改进贵州省艾滋病影响儿童救助政策执行的措施。
5.1.2 调研的局限
尽管在进行该调查的过程中得到了大量的人财物支持，但是我们的调查依然存在一些不足。第一，对调查所得的数据和资料进行统计分析时，难免会出现这样那样的错漏以致所推出的结论有待进一步检验；第二，本调查尽管是针对于贵州省的，但是由于精力和时间等各方面的限制，以致研究者并没有走访完所有的县，只是选取了具有代表性的地方进行了抽样调查，故导致调查样本的失真；第三，本调查所采取的调查方法比较传统，可能没有分析出调查资料的隐秘信息，从而导致所运用的资料还有待进一步挖掘。第四，一些调查对象出于对调查者的不信任以及对隐私信息的保护，访谈中表现出不很情愿配合，导致部分数据信息缺失或者不够准确。
参考文献（略）