第 1 章 前言
1.1 选题缘起与研究意义
恐怖主义是影响人类社会安全的毒瘤，其与政治腐败、环境污染并称为 21 世纪人类面临的三大威胁。自新世纪以来，人类文明接连遭受了恐怖主义的破坏与践踏。而作为人流、物流、资金流和信息流的集中地，城市因为这种高度的聚集性和风险社会下抵御危机的脆弱性而成为了暴力恐怖分子袭击的重要目标。据统计，“占居住面积 1/10 的世界城市面积，居住着 1/3 的世界人口，集中了世界 2/3 以上的财富。”[1]而就世界范围来看，95%以上的暴力恐怖事件都发生在城市，恐怖主义已日益表现为一种“城市现象”。[2]放眼国际，在 2001 年的“9·11”事件中，美国的五角大楼和纽约世贸中心遭遇了恐怖袭击，整个事件造成了 3201 人死亡和 6291 人受伤，总的经济损失达数千亿美元；2004 年 9 月 1 日，俄罗斯车臣分离主义武装分子在俄罗斯联邦南部北奥塞梯共和国别斯兰市制造了劫持学生、教师和家长的“别斯兰事件”。该事件是俄罗斯历史上最严重的暴力恐怖事件，共造成了 330 人死亡，其中 186 名是儿童；2005 年 7 月 7 日，英国还沉浸于伦敦申奥成功的喜悦之中，就在这种喜悦延续不到 24 小时，伦敦发生多起地铁和公共汽车自杀式爆炸，截至 7 月 20 日，英国官方公布此次暴力恐怖事件造成了 56 人死亡，100 多人受伤；2008 年 11 月 26 日晚到 27 日凌晨，印度第一大城市孟买发生连环恐怖袭击。截至 11 月 29 日，孟买恐怖袭击事件的死亡人数已升至 195 人，另有 295 人受伤；2013 年 9 月 21 日，肯尼亚的首都内罗毕韦斯特盖特购物中心遭受恐怖袭击，恐怖分子直接与警方发生激烈枪战。截至 9 月 22 日，袭击事件造成了 62 人死亡、超过 175人受伤。
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1.2 国内外研究现状
整体性治理理论起源于英国，其产生主要缘于盛极一时的新公共管理的衰落和信息技术的发展。首倡整体性治理理论的是英国学者佩里·希克斯，其于 1997 年在《整体政府》一书中提出，随后的两本著作——《面面俱到的治理》（1999）和《迈向整体性治理》（2002）对该理论进行了丰富和完善。在 2002 年出版的著作中，希克斯指出了整体性治理的内涵：政府机构与其他社会主体间在充分沟通、合作前提下，并进行有效的协调与整合，彼此能够连续一致的政策目标和运用相互配合的政策执行手段，最主要的是创造相互增强的效果，最终达成合作无间的治理行动。[4]希克斯称整体性治理主要解决是上个世纪 80、90 年代新公共管理倡导的改革运动所形成的碎片化问题，碎片化才是整体主义的真正敌人。碎片化治理容易导致八个方面的问题：转嫁问题、项目互相冲突，相互拆台、重复，使服务使用者感动沮丧、目标互相冲突、缺乏沟通、各自为政、公众无法获得理想服务、服务提供或干预的遗漏和差距。整体性治理理论吸收了组织社会学和新涂尔干理论的组织协调思想，通过层级整合、功能整合和公私部门整合来实现管制、政策、监督和服务这些关键性活动的整体性运作。波利特（2003）认为“整体性治理”作为一种政府治理范式，其主要通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益，内容包括：清除腐蚀政策；稀缺资源的有效整合；谋求沟通、共识、团结与合作，以实现涉及不同主体利益的项目顺利完成；顾客服务的无缝隙供给。波利特指出整体性治理具有深远意蕴，其可以适用于地方政府、政府部门及小组项目，主要表现为横向和纵向的协调与合作、决策与执行的整体性体现。[5]另一位整体性治理理论的代表人物登力维（2006）实际调查了一些发达国家的公共管理系统，认为新公共管理改革运动已经宣告结束，这主要是由于碎片化等一系列问题所致，而信息系统的不断发展和完善将促成公共行政的变革。另外，整体性治理强调整合。在登力维看来，针对新公共管理的碎片化问题的主要途径就是重新整合，重新整合内容包括行政成本压缩、重新重视中央集权、治理大部门化、以“混合经济模式”为基础的共享服务、重新政府化、专业化与集中采购、简化网络、碎片化和逆部门化、服务提供链的重塑。汤姆·林（2002）说应该把整体性治理理解为一个伞概念(umbrella team)，而不应该是一组协调一致的方法和理念。加强协调一系列相关措施的组合和努力解决公共服务和公共部门中日益严重的碎片化问题才是它的真正目标。此外，他还从适用主义路径出发，梳理和总结了西方各国政府的“整体性治理”实践与改革进程。[6]此外，Adren Di Maio（2004）深入分析了“整体性治理”在公共服务提供环节中的多项技术和四个方面的重要作用。挪威的 Tom Christensen 和 Per Laegreid 教授于 2006年发表了一篇文章《后公共管理改革：作为一种新趋势的整体政府》，对西方各国学者关于整体性治理的重要观点做了较为全面的梳理与归纳，并从文化、结构、迷思等三个角度对整体性治理在西方各国的实践途径进行了细致、深入的介绍和阐述。总体看来，自希克斯提出整体性治理这个理论之后，该理论引起了多国学者的广泛关注，他们从不同的角度来阐释和理解整体性治理理论，从而使得该理论的内涵被不断丰富和完善。
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第 2 章 概念界定与理论基础
2.1 城市暴力恐怖事件的内涵与特征
深刻把握城市暴力恐怖事件的内涵和特征，对于研究当前我国城市暴力恐怖事件的整体性治理问题具有重要指导作用。目前，学术界对城市暴力恐怖事件还没有一个明确的定义，所以本文首先得对此做一个合理的界定。世界各国并没有对恐怖主义达成一致定义，暴力恐怖事件也因为国际社会对恐怖主义的定义存在众多分歧而变得模糊不定。如根据法国的《刑法典》的相关表述，恐怖主义主要是指旨在通过恐吓或恐怖的手段，严重扰乱公共秩序的个人或集体的行为。此外，美国在恐怖主义的研究方面比较深入，其将恐怖主义表述为为“出于政治或社会性目的针对人身或财产非法使用暴力以恐吓、强迫政府、民众的行为”。一直以来，我国对于恐怖行为没有一个明确的官方定义。2011 年在一份《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的规定中对恐怖行为首次做了明确表述：恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。从以上对恐怖主义的表述中我们来思考以下几个问题：第一，恐怖活动的行为主体是谁？第二，恐怖活动的袭击对象是谁？第三，恐怖活动采取的手段或实施工具是什么？第四，恐怖活动实施者的目的是什么？首先，可以看出，这些定义对于恐怖活动的行为主体没有明确规定，那么这个时候恐怖活动的行为主体就可能是所有人或组织。其次，恐怖活动袭击的对象可以是政府、民众及国际组织等。其三，从定义可知恐怖活动采取的手段为暴力、破坏及恐吓等。最后，恐怖实施者的目的常常是政治或社会性的。通过对恐怖主义的分析，本文认为暴力恐怖事件是指恐怖组织或个人使用暴力或其他破坏手段，攻击无辜目标，制造社会恐慌，以胁迫政府或社会满足其政治要求所制造的暴力事件。值得强调的是，本文研究的暴力恐怖事件不专指暴力恐怖分子、民族分裂分子、宗教极端主义分子等制造的暴力恐怖事件，还包括个体暴力恐怖犯罪行为等导致的危害社会安全的事件。虽然个体暴力犯罪行为从严格意义上讲不属于恐怖主义袭击行为，但是它在一定程度上对社会造成了重大创伤和财产损失，促成了民众的恐慌心理，营造了恐怖气氛，所以我们在研究暴力恐怖事件时也对此类行为给予了特别关注。
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2.2 城市暴力恐怖事件治理与国家安全
国家安全是世界各国国家战略的核心内容，是维持主权国家存在和保障其根本利益的各种要素的总和，既包括传统的政治、军事等的安全，也包括非传统的经济、社会、科技等的安全。为了完善国家安全体制和国家安全战略，进一步确保国家安全，十八届三中全会提出设立国家安全委员会。在 2014 年 4 月国家安全委员会第一次会议上，习近平主席把国家安全提升到了前所未有的高度，提出了总体国家安全观。强调当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。因此，必须以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。暴力恐怖事件是暴力恐怖分子为了达到一定的政治和社会目的而蓄意制造的，因此，它往往对社会稳定和民族团结的美好局面造成冲击，侵害人民生命财产安全和国家安全。《中国国家安全研究报告（2014）》指出，2013 年中国境内恐怖活动再次呈高发状态，其表现出以下特点：第一，“东突厥斯坦”民族分裂恐怖主义组织为暴恐袭击的主体，发动恐怖袭击的地点主要集中于中国新疆地区。他们以宗教极端思想凝聚恐怖团伙，以暴力恐怖袭击为手段，以实现民族分裂为最终目的，对于中国国家统一与安全稳定构成了严重威胁。第二，这些恐怖袭击绝大多数都造成了人员伤亡，甚至造成了重大的人员伤亡。如“4·23”巴楚暴力恐怖袭击事件，造成民警、社区工作人员 15 人死亡；“6·26”鄯善暴力恐怖袭击事件，造成 13 人死亡，17 人受伤。第三，暴力恐怖袭击的重点目标为党政机关和公安机关。从 2013 年发生的恐怖袭击事件来看，除了攻击针对普通群众外，公安机关、政府，甚至北京天安门等国家政权象征的地方成为了恐怖袭击的重点目标，凸显了暴恐势力对中国政府和政治制度的极端仇视和谋求民族分裂的目的。
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第 3 章 我国城市暴力恐怖事件治理的现状分析..............25
3.1 城市暴力恐怖事件治理的必要性和紧迫性.....25
3.2 近年来城市暴力恐怖事件治理的成果....26
3.3 我国城市暴力恐怖事件治理存在的问题..........29
第 4 章 国外城市暴力恐怖事件整体性治理的经验借鉴..........34
4.1 英国城市暴力恐怖事件整体性治理.........34
4.2 美国城市暴力恐怖事件整体性治理.........37
4.3 国外城市暴力恐怖事件整体性治理的启示.....40
第 5 章 推进我国城市暴力恐怖事件整体性治理的对策..........43
5.1 强化城市暴力恐怖事件治理的公共利益观念...........43
5.2 构建城市暴力恐怖事件治理的多元主体网络...........44
5.3 追求城市暴力恐怖事件治理的整体安全目标...........45
5.4 建立城市暴力恐怖事件治理的组织协同机制...........45
5.5 实现城市暴力恐怖事件的全流程治理....46
5.6 重视多种手段在城市暴力恐怖事件治理中的综合运用.............47
第 5 章 推进我国城市暴力恐怖事件整体性治理的对策
通过前面的分析和研究，当前我国在城市暴力恐怖事件的治理上存在诸多的弊端和不足：治理理念上奉行“管理驱动”逻辑，治理目标上追求部门和区域利益，治理主体上实行政府一元治理，治理机制上缺乏综合协调机制，治理流程上重事后处置轻提前预防，治理方式上开展“运动式”治理。这些弊端和不足都指向了一种治理模式——“碎片化”治理。城市暴力恐怖事件的碎片化治理阻碍了部门和区域之间的合作，导致了治理的社会成本增加，社会公共资源的巨大浪费，及治理效率的低下。城市暴力恐怖事件的治理应是一种系统性、整合性以及持续动态性的政府管理过程，碎片化治理模式显然与之背道而驰。因此，针对目前的治理现状，运用整体性治理理论对我国当前的城市暴力恐怖事件的碎片化治理模式进行整合与治理体系重构，将成为提升我国城市暴力恐怖事件治理水平的理性选择。
5.1 强化城市暴力恐怖事件治理的公共利益观念
通过前文的分析，我国在对城市暴力恐怖事件治理的过程中，奉行“管理驱动型”逻辑，治理行为从管理者和部门单位的便利性出发，追求和实现的往往是个人利益和部门利益。此外，我国在对地方政府维护社会稳定方面实行的“零指标”、“一票否决制”的考核标准加剧了地方政府官员在社会管理方面的自利性表现。当前，很多地方的政府官员缺乏真正解决问题的动机和能力，他们在追求其个人利益的过程中忽视了公共利益，社会治理目标出现了异化。对公共利益的追求是现代公共管理的内在属性和逻辑起点，同时也应该是现代公共组织治理合法性的重要来源。城市暴力恐怖事件治理作为政府公共危机管理的重要组成部分，其治理的好坏直接影响到公共安全利益的实现和政府合法性权威的维护。因此，在城市暴力恐怖事件的治理过程中，我们必须进行理念整合，强化城市暴恐事件治理中的公共利益观念。整体性治理理论之所以不同于传统公共行政模式和新公共管理模式，其中最大的区别在于它不是问题导向型而是需求导向型的治理模式，表现在治理理念上努力寻求回归公共性，以真正解决社会公众最关心的社会棘手性问题为目标，其通过组织的协调、多部门的合作、整合治理机制等多种工具手段的运用以实现公共服务的无缝隙供给，更加强调政府社会管理和公共服务等职能的有效发挥。
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结 语
近年来，以“东突”为代表的暴恐势力连续在我国境内制造了多起城市暴力恐怖事件，严重威胁着人民生命财产安全和国家安全。城市暴力恐怖事件的治理已经成为党和政府工作的一项重要内容。特别是在北京“10·28”事件和昆明“3·01”事件发生之后，面对严酷的反恐形势，中共中央提出集中力量，利用一年时间坚决把暴恐分子的嚣张气焰打压下去。针对这种近年来愈发凸显的社会公共危机事件，笔者给予了积极关注，从公共管理的角度对我国城市暴力恐怖事件的治理方式进行了深入思考，发表了一些自己的见解和看法。整个论文研究围绕城市暴力恐怖事件的治理问题展开，主要在以下几个方面取得了一些研究成果。首先，对暴力恐怖事件和城市暴力恐怖事件进行了界定，分析了城市暴力恐怖事件治理与国家安全之间的重要关系。其次，对整体性治理理论做了一个全面的介绍，并就其与城市暴力恐怖事件治理的契合性做了深入分析。其三，特别是针对我国城市暴力恐怖事件治理的碎片化问题做了具体分析，这是本研究的一个重大问题，所以笔者从整体性治理的六个维度来做了具体考量。其四，本文还对最具代表性的英美两国的暴恐事件的治理做了仔细研究和介绍。最后，在前文深入分析的基础上提出了具体的完善对策。当然，本文研究也还有很多不足，如对我国城市暴力恐怖事件治理存在的问题分析还不够全面，只是从整体性治理的角度分析了其碎片化问题，这还需要学者们从其他角度做出完善和补充。再如本文提出的对各级职能反恐部门进行整合，但对其中可能遇到的具体问题没有做出研究，这能不能很好的实现整合还是有待实践的检验，等等。这些问题都是本文研究未做好的地方。此外，对于城市暴力恐怖事件的治理问题从整体性治理的角度来研究还属首次。因此，很大程度上笔者只是做了一个抛砖引玉的工作，其中很多问题的研究还需要学者们来深入和完善。
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参考文献（略）