第一章 导论
第一节 研究背景和意义
在我国，行政层级由上到下大体为中央、省、市、县、乡，其中，乡镇一级是我国政权组织的基础，直接面对农村、农业、农民，处在一线位置，直接管理和指导农村建设、农业发展，直接对基层群众负责。这一层级直接影响着“三农”的发展，直接影响着“三农”的整体规划路径和建设方向，十分重要。1978 年（改革开放）以来，乡镇发展的速度越来越快，城镇化进程也飞速推进，我国农村地区尤其是东部沿海地区许多乡镇迅速发展成为人口规模大、经济实力强的经济强镇即“经济发达镇”，这些乡镇和农村地区借助自身优越的区位条件、积极的国家政策扶持、完善的历史积累等各诸多原因，在很多方面都比同级别的其他地区更为优越。比如，广东省佛山市南海区狮山镇在四、五年以前就发展成为全省 GDP 排名最高乡镇（地区生产总值逾 800 亿），远高于其他乡镇甚至潮州市（地区生产总值 790 亿）、汕尾市（地区生产总值 710 亿）等地级市。①在这种情况下，传统意义上的的体制机制以及相应管理方式已逐渐无法契合形势需要，严重制约了乡镇自身的建设、发展和管理。一是乡镇政府职能定位已经不能够完全满足区域社会发展和经济发展需求。乡镇政府管理体制是在上世纪 80 年代建立起来的，当时，人民公社制度被彻底废除，乡镇政府开始取代原来公社的一部分职能，全面接管农村事务。当时的镇级政府职能主要定位在农村相关税费征收、农村和农业管理、发展农村地区经济、维稳、计划生育等方面。但是，随着改革开放以来经济社会的快速、稳定发展，农村地区的农、工、商等产业也迅速崛起并逐渐进入稳定发展的状态，部分发展较好的乡镇人口也随之呈现指数增长现象。乡镇经济形态的多样化和人口的聚集也对乡镇的政治生态及其行政管理提出更高要求，政府职能亟待转变。二是部分乡镇财权与事权不相称。1994 年分税制改革虽然改变了税种结构，取消了部分不合理税收，各级政府间的财权得到清晰划分，但乡镇一级的收入来源和权利并没有与之增加，出现“收入往上走，工作往下压”的情况，乡镇一级的工作也因此层层叠加，在“对上”和“对下”的关系处理上矛盾凸显。一方面，乡镇没有独立的财政权，所得税收大部分都“上缴”各级政府；另一方面，各方面工作并未减少，工作量不减反增，由此带来的支出也不断增加。比如说，设于乡镇的诸如工商税务、卫生教育等多个部门均为上级主管部门直接管理和领导，乡镇党委、政府对其没有任何干预和管理的权限，这些部门（机构）的相应收入也直接上缴，并未用于地方建设发展，而许多需要大量“花钱”的部门（机构）比如与农业相关的农业机械管理、农业水电、村镇林业等却都由乡镇一级地方政府来管理和支持，“责大权小”的状况导致乡镇政府根本无法承担起更多的村镇公共服务和公共建设。有一些“自身能力”较强的经济强镇虽然在这方面不存在太大压力，但其财政收入与其发展所需投入极不成比例，财政水平远不能达到满足区域经济社会发展的需要，也没法更好地提高区域文化教育、医疗卫生水平。三是“责大权小能力弱”。
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二、研究意义
乡镇一级政府机关在我国行政管理体系中的位置十分重要，是连接省市县和村居的关键层次，也是城市和农村沟通交流的重要中间环节，如何顺利开展乡镇一级政府机构的行政管理体制改革，以适应持续变化中的农村现状，带领农村和农民走上富裕之路，成为当前乡镇工作所面临的重大任务。不断加强和完善乡镇管理，推动乡镇体制机制调整，推进政府机构改革，对于现阶段农村地区政治生态、文化生态以及经济发展都有着深远的现实意义：一方面有利于整体推进我国现代化建设，在最大程度上实现“上下同步”；另一方面，也有利于通过稳固基层社会发展和稳定来进一步稳固国家政权，为现代化建设提速增效。2007 年，中央在国家建设尤其是经济建设应该走什么样的道路问题上明确指出，当前的发展背景下在城镇建设方面，仍要坚持特色化，要统筹协调，力争各类型城市发展水平趋向于统一。但 2010 年以前的大多数地区，在乡镇尤其是重点镇和中心镇的扶持和发展上，仍然以加快推进镇域经济发展、调整产业结构为主要任务，对其政权组织的行政管理体制和运行机制方面没有全面展开具有针对性的改革措施，经济社会发展水平和行政管理体制逐渐不相适应，导致发展后期乡镇政权组织逐步出现“权小、责大、能力弱”现象，乡镇政府在管理上开始“疲软”。2010 年以来推开的经济发达镇行政管理体制改革，正是中央应对这种现状开展的一项重大改革任务。对于推进农村改革发展有关问题上，中央提出了要依据现有法律法规，在更大程度上赋予发展增速较快的中小型城镇以更多地行政管理权限，这类城镇需要满足经济实力较强、发展速度较快、人口规模较大这几个基本特征。②同年，为了相应中央号召，进一步加快体制机制调整，在乡镇一级构建起更为完备的政权组织结构和体制机制，山东省委省政府积极部署和开展了全省经济发达镇试点工作。烟台莱州市沙河镇成为了山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。作为全省重要试点，莱州市沙河镇探索和实践了大量改革方法，并取得了阶段性成果，其有益经验不仅可以对试点地区经济起到助推作用，其改革理念和方式方法同样具有可复制性，对其他乡镇也具有很强的示范和带动作用。笔者从事的机构编制工作与此项改革息息相关，在实际研究过程中能够掌握大量第一手资料和实践效果。
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第二章 相关概念和理论基础
第一节 相关概念
第一个问题，关于什么是“体制”，《机构编制工作用语释义》上解读这个概念为“政治、经济、文化等各个领域的内在组成和组织结构以及其运行方式”。简单来说，就是制度的一种表现形式，比如“政治体制”就是国家的政治制度、政治体系的运作和表现形式，在中国就是党领导的多党合作和政治协商制度；“教育体制”就是教育制度的形式、结构、管理模式和组织形式；“文化体制”即长时间形成的反映在思想、观念、习惯、以及理念等意识形态在政治上的体现。这样的例子还很多，在这里不一一赘述。第二个问题，关于什么是“机制”，这个词最早是来源于希腊文，简单来说是指某种“构造”的运行方式和运行原理，即这个“构造”是如何组成的以及它是如何运行的。在这里，我们当然要从政治的角度来分析这个词汇，从政治上，机制就是党政机关、事业单位等国家组织在一个统一的管理系统下是如何开展工作和相互联系的，强调的是“运行、运转方式”，体现在组织内部，就是运行、运转方式。行政管理体制（System of administrative control），政治学上对这个概念的解读为“一个国家的行政机构设置方式、行政职权划分方式以及为保证行政管理顺利进行而建立的组织体系和规章制度”。实际上就是国家行政机构和行政方式的外在表现形式。根据上面对“体制”的解读，这个概念可以理解为“行政管理的表现形式和运作方式”。即一个国家的机构是如何设置的、对机构内人员如通过何种方式进行管理的以及管理是通过什么样的体系完成的。
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第二节 理论基础
何为“权变”，即在权责范围内适时作出调整和改变，以适应随时产生的变化。从行政组织和行政管理学上的角度看，这一概念就是指行政组织或行政管理应该是不断革新和改变的，有三点需要强调：一是系统和系统方法是组织的一个重要概念和特征，组织也是由各个不同的系统构成（例：管理系统、执行系统等）；二是行政组织是外向型的开放系统，也同样处于变化当中；三是要以权变理论贯穿行政组织和行政管理体系中。二十世纪七十年代，西方学界对系统学和和行政组织理论方面的研究如火如荼，掀起了一股研究热潮。在这些研究观点和方向中，有一理论和我们所坚持的马克思主义哲学有极其相似的观点，即行政组织的权变理论。这一时期，有两个关键人物对把权变思想和行政管理组织集合起来，提出“系统权变行政组织理论”，这两个人就是美国西雅图华盛顿大学的教授弗里蒙特·E·卡斯特(Fremont E.Kast)和詹姆斯·E.罗森茨韦克（James E.Rosenzweig)（西方著名管理学家，系统管理学派代表人物之一）。这一概念的核心思想有两条：第一条，组织是一个开放系统。第二条，组织是一个整体系统。他们对这一理论进行了分解和条理化解读，提出：组织，作为一个开放既开放又整体的系统，进一步细化之下，可以再分为 5 个分系统：其一，目标与价值分系统。组织的存在必然有它的目标，即为什么要形成或组成一个组织，有了目标的组织在形成之后也同样需要支撑其长期存在和发展的社会价值。其二，技术分系统。即达成组织目标所需的知识、技术。组织系统形成之后，需要一定的存在“手段”和“技能”，它取决于组织的形态和目标，并且也是在不断变化运动中的，随着组织任务和管理需求等因素的变化而不断作出调整和改变。其三，社会心理分系统。这个系统的关键是“人”，人是社会关系的主体，是组织结构中的重要组成部分，即受外部因素影响，也会受内部因素影响。在社会关系中，个人行为尤其是组织影响下的个人行为，受到组织的任务目标、结构和目的等多个因素所影响，并因此而作出调整和改变。
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第一节 乡镇行政管理体制存在问题及对策......15
一、存在问题.......15
二、方法及对策..............18
第二节 改革的必要性........20
第三节 改革应坚持的原则 ...........26
第四节 改革的具体措施 ....29
第四章 经济发达镇行政管理体制改革的刚性需求与前期改革探索..........33
第一节 国家相关政策解读 ...........33
第二节 经济发达镇的基本特征和重要地位......36
第三节 深化经济发达镇行政管理体制改革对农村区域发展的意义..........38
第四节 前期改革探索........39
第五节 广东、浙江两地改革情况及经验启示.............41
一、广东改革情况..........41
二、浙江改革情况..........42
三、经验启示.......44
第五章 莱州市沙河镇行政管理体制改革探索...........46
第一节 沙河镇基本概况简介 .......46
第二节 改革坚持的基本原则 .......46
第三节 改革试点的目标任务 .......47
第五章 莱州市沙河镇行政管理体制改革探索
自 2010 年以来，各地纷纷实施乡镇行政管理体制改革试点。莱州市沙河镇作为山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇，在乡镇行政管理体制改革方面也进行了积极的探索和有益的尝试，并取得了阶段性成果。本章节笔者将从该试点主要做法入手，详细介绍该试点市如何通过扩权强镇、转变政府职能、推进机制创新、强化财力支持等一系列措施，来扩大乡镇经济社会管理权限、提高乡镇政府执行力、优化基层管理体制、完善乡镇财政管理体制、推进乡镇其他配套改革，从而真正实现对农村区域整体发展的促进和提升。
第一节 沙河镇基本概况简介
莱州市沙河镇地处烟、青、潍三地交汇处，面积 140 平方公里，辖 116 个行政村，常住人口 10.6 万人，是全国重点镇、山东省中心镇、山东省行政管理体制改革试点镇。2012 年，全镇实现工业总产值 400 亿元，完成地方财政收入 1.5亿元，完成规模以上固定资产投资 50 亿元，进出口 1.1 亿美元，农民人均纯收入 15120 元。一是坚持统筹兼顾、区域协调。按照城乡一体化发展的要求，坚持解放思想，实事求是，健全完善有利于沙河发展的行政管理体制机制，探索创新，统筹发展，增强区域发展活力和后劲。二是坚持责权一致、依法放权。结合沙河镇经济社会发展的需要，依法赋予沙河镇政府履职所需要的一定财权和事权，明确责任主体，完善权力运行的监督机制，做到放管结合、责任落实。三是坚持务实高效、公开透明。按照便民高效的要求，建立和完善便民服务体系，推进政府管理服务重心下移，简化和公开办事程序，减少审批环节，规范行政行为，提高行政效能，全面推行政务公开。四是坚持积极稳妥、有序推进。贴近沙河镇发展实际，勇于创新、积极探索，努力破解体制机制方面的突出矛盾和问题，同时准确把握发展规律和改革导向，在实践中及时总结和完善，保证改革稳步推进。
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结论
经过近多年的改革试点，各地试点镇的经济和社会各项事业都发生了明显的变化，可以说经济发达镇行政管理体制改革已经迈上了良性发展的轨道，各试点镇也具备了一定的承载能力，积蓄了一定的发展后劲，但随着经济社会发展进程的加快，对行政机构体制机制改革的需求也在逐步提高，因此，对于经济发达镇行政管理体制改革的研究不能止步或放缓，而是要在改革进展中不断积累经验、汲取教训，持续推进和深化改革，要以更有效的措施把改革向纵深推进，确保体制机制改革和经济社会发展“同频共振”。从各地改革进展以及烟台莱州市沙河镇改革试点情况来看，虽然目前大部分改革措施都已经落地，也取得了预期的效果，但是在改革的力度、深度、广度上来看，有些改革举措还没有达到最为理想的效果，尤其是在权限下放、体制机制创新等方面我们才刚刚破题，对于进一步优化社会管理、强化公共服务等还有许多配套的改革课题需要深入探讨。并且，部分改革措施比如在事权、财权下放等方面，仍有不少地方存在“依葫芦画瓢”的问题，导致权限“接不住”“用不好”，没能切合自身实际开展进行分类推进。笔者认为，从中央到地方，各项改革措施已经相对全面，关键在于如何让其真正发挥作用。在接下来的改革进程中，重点需要从改革的落实力度和实际执行上来继续推进，地方下放给经济发达镇的权限要“实实在在”，确保政策落实地能够“接得住”；各有关镇在落实改革政策上也要实事求是，与上级改革主管部门加强沟通交流，进一步理顺和完善自身财政管理体制和机构设置，合理调剂和优化人员编制，确保权限“用得好”。通过经济发达镇行政管理体制改革，探索出更为完善的乡镇基层管理组织架构和管理模式，以期为经济社会发展提供有力的体制机制保障。
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参考文献（略）