地方政府对失独家庭的扶助研究——基于安徽省C市的调研

1 绪论

1.1问题的提出
失独家庭的政府扶助行动可追本溯源到十几年前，早在 2001 年 12 月 29 日通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》中：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。2007年人口计生委、财政部联合决定，推行独生子女伤残死亡家庭扶助制度全国试点工作，文件发出后，各地市根据自身的不同特点制订扶助实施标准。2012 年 4月 10 日国务院印发的《国家人口发展“十二五”规划》中：“鼓励条件较好的地市，在养老保险的基础上，进一步强化养老保障工作，积极探索为失独老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴”。2013 年 12 月 18 日，国家卫计委、财政部、民政部、人力资源和社会保障部、住房和城市建设部发出《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中：“对计划生育特殊困难家庭，需提高经济扶助标准，健全养老保障体系，加大医疗保障力度，积极开展社会关怀活动”。
综述所述，在我国经济转轨和社会转型的历史条件下，失独家庭的弱势地位日益彰显，其权益受损问题渐为各方所关注，政府作为责任主体，完善失独家庭地方政府的扶助工作成为我国的一个重要课题。
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1.2研究意义
失独家庭政府扶助研究发展起步比较晚，尚未形成完备的法规和机制，失独家庭的扶助体系仍处于完善健全阶段，因此失独家庭地方政府扶助研究具有理论上和现实上的双重意义。
1.2.1理论方面
失独家庭地方政府扶助研究，拓展了行政管理学的研究视角。目前国内对于失独家庭的研究，学界的关注视角大多局限于自上而下的经济拯救以及伦理学意义上的道德关怀，探讨的视角也多见于人口学、法学、社会学、和心理学领域，本文立足于行政管理学视角，丰富了失独家庭的研究视角。针对失独家庭的现状和困境，以地方案例研究为突破口，研究地方政府的扶助现状和不足，希望有助于完善针对失独家庭这一弱势群体扶助体系的建立，同时也希望能够对全国各地失独家庭的地方政府扶助研究做出一定的贡献。
1.2.2实践方面
失独家庭已然成为社会亟需解决的重要难题，然而针对失独家庭的研究依然不够丰富，近几年有逐渐增多的趋势。安徽省 C 市作为我国较早执行独生子女政策的地区，对于当地约近千户失独家庭来说，探询他们的现实需求，如何以政府为主导，引导社会、社区联动扶助，使他们摆脱困境，毫无后顾之忧值得探究。本文通过对安徽省 C 市地方案例的分析研究，继而探索责任主体多元化联动以解决这一难题，希望对其他地区地方政府乃至全国范围内来创新地方政府对失独家庭的扶助提供一些经验借鉴和参考价值，这无论对于失独家庭还是对于社会稳定，都具有正面积极的意义。
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2 相关概念界定及理论基础

2.1 相关概念界
定对本文的研究对象及范围进行了相关界定，并对它们的基本特征进行描述介绍。
2.1.1 政府扶助
（1）定义
在我国，政府在失独家庭扶助事业中扮演着重要角色，掌控的权力发挥着巨大作用，其中包括对社会资源进行配置和整合，对政策进行调剂和均衡，最大限度解决各方问题，是扶助的主导力量，并在这项事业中长期发挥重要的作用。政府扶助是基于国家财政保障失独家庭的最低生活水平，担负救助失独家庭的责任和义务，满足失独家庭的基本生存需求，在效益与公平两者间寻求均衡，实现一定程度上的社会公平。
（2）范围
对独生子女意外死亡或因病去世等原因，造成在物质上极度贫乏，精神重度创伤，无法维持正常生活的失独家庭群体，政府部门和慈善机构、民间团体及非政府组织等为其提供的各种多样形式的帮助。在我们当今社会中，获得救助是公民享有的一项基本权利，给予失独家庭扶助是政府承担的职责之一，对于遭遇丧子之痛的失独群体予以物质救助或者精神帮扶，以保证基本生活水平得以维持，给予其最低生活保障。
（3）特征
以维护公共利益为目的，实现社会公平为价值基础。在当今中国的社会组成中，政府掌控着雄厚的政治资本和各方资源，与社会组织与个人相比，保护和扶持失独家庭这一弱势群体的力量最大，因此，政府应当承担起相应的责任，做好对失独家庭的扶助工作。失独家庭的扶助工作是建立在政府主导地位下，多个部门协作，通过多样化举措妥善处置这个特殊弱势群体所面临的各类困境，对他们伸出援手，从此告别潦倒痛楚。
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2.2 理论基础
养老的需要是全社会老人的基本需要，政府通过财政手段，为老年人供应稳固连续的养老资源，而对失独家庭而言，失去独生子女供养的他们，更亟需政府的扶助。为了使对失独家庭的政府扶助研究更加科学和合理，为实践提供理论依据，本文构建责任政府的逻辑框架，介绍责任政府的内涵，明确其行政法理基础，并对主要逻辑框架进行分析，同时将福利多元化理论作为本文的理论基础。
2.2.1 责任政府逻辑框架
政府作为最主要的责任主体，主动承担起失独家庭的扶助责任，不单单是对失独家庭的制度性补偿，同样是一种检验国家责任的方式。
1．责任政府的内涵
罗姆泽克（Romzeck B.）和杜布尼克（Dubnick M.）提出了公共部门责任的多维度、复合性的基本观点，提出了关于公共部门的四种相互竞争的（即可替代的）责任类型理论，即官僚责任、法律责任、专业责任和政治责任。
美国著名公共管理学者珍妮特·V·登哈特（Janet V.Denhardt）和罗伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）为了区别于传统公共行政理论和新公共管理理论，提出了新公共服务的责任理论，在这种理论中责任位居首要地位，在多边规则和复杂的价值判断影响下，政府行政人员需服务于享有公共利益的公民，这种责任意识应贯彻公共部门。
肯斯（Kearns）提出一个多元分散公共服务提供系统的责任分析框架（AConceptual Framework for Accountability in a Diffused Delivery System），从而将多元治理主体的公共责任纳入到了政府问责制度的框架，目前，多元治理主体包括国家、地方政府部门、社会非营利组织和营利企业等等。新责任主体的引入为责任问题带来了根源性的转变。
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3 安徽省 C 市失独家庭的基本情况及需求分析................ 15
3.1 C 市失独家庭的基本情况 ....................... 15
3.1.1 失独原因............................. 15
3.1.2 失独家庭的基本现状 ..................... 16
4 安徽省 C 市失独家庭地方政府扶助现状及困境分析 ........... 22
4.1 政府扶助政策回顾............................ 22
4.1.1 中央政策............................. 22
4.1.2 各地政策............................. 23
5 完善失独家庭地方政府扶助的思考 ...................... 29
5.1 政府主导，营造支持性社会环境 .................. 29
5.1.1 提高扶助标准，成立专项扶助金 ............. 29
5.1.2 完善养老保障，建立失独养老院 ............. 30

5 完善失独家庭地方政府扶助的思考

5.1 政府主导，营造支持性社会环境
在各地地方政府应当承担起相应责任的的今天，失独家庭的养老问题依旧是一项艰巨且持续的工作，根据本文的逻辑框架，明确政府的责任类型，建立完善的失独家庭扶助制度，完善国家的相关养老配套政策，可以说是政府推行的一项紧要的计划生育社会救助政策，发扬贯彻国家以人为本的执政理念，得到独生家庭的切实理解和支持。
5.1.1 提高扶助标准，成立专项扶助金
根据对 C 市失独家庭现状的分析得到，和圆满普通家庭的经济供给不同的是，失独家庭的经济来源因子女死亡而下降甚至归无，老年得到子女回报的预期幻灭，除去部分失独家庭拥有退休工资及养老保险，失独家庭基本失去了经济来源。虽然 C 市贯彻国家有关政策强调将失独家庭比照“三无老人”的标准发放一定数额的经济扶助金，但是随着生活消费物价指数逐年上浮，这些扶助金更是杯水车薪，并且这类临时性救助在具体审核发放程序和失独家庭领取意愿等方面都存在着缺陷。
C 市有部分失独家庭存在领养意愿，但由于领养手续繁冗而选择了放弃。故笔者呼吁对于有意愿进行领养孩童的失独家庭，可从两方面提高领养效率，一方面是户口所在的村委会及相关部门积极确立领养信息，积极为双方提供相关材料；另一方面就是在合法领养手续的办理过程中，做到减少行政审批层级，简化繁琐的手续，专事专办，大大提高工作效率。其次政府可以专门为其成立“绿色专线”，享有优先特权，并指定办事专员协助办理，与其他部门做好沟通和衔接工作。对于不愿领养但仍在生育年龄内的失独家庭，给予再生育咨询服务以及相关帮助。通过政府资助、每年征收的社会抚养费、计划生育公益救助金、海内外社会团体及个人的募捐等渠道，共同成立专项扶助金，并妥善管理这笔数目庞大的专项金用于失独家庭的再生育补助和领养孩童的抚养补助。同时为其成立一对一专项档案，按照现实情况划分成不同的标准，根据标准层次的不同按时足额的发放相应补助。同时也要随着情况的变化作出相应的调整、补充和完善，从而使失独家庭专项扶助金运行的依据更加科学、合理。
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结语
失独家庭扶助体系需要政府政策的主导、社会组织的参与和基层社区的补充，共同努力形成多方力量，方能帮助失独家庭逐渐摆脱困境、走出阴霾。从失独家庭的现状和面临困境来看，尽管政府在持续推动对这个特殊群体的关注，却始终驻足在对经济制度做相应繁枝细节的斟酌，难以全面彻底的帮助失独家庭走出目前面临的多重生活困境。针对失独家庭经济上的救助，国家的立法和相关扶助制度还不够健全和完善，而且扶助金额和标准都与物价指数不挂钩，几乎呈现低水平状态，解决不了实际化的问题。而社会上存在的救助都是自发性的、不成体系的，同样也是杯水车薪。
失独家庭面临着经济、心理、医疗、生活、养老等方方面面的困境，涉及到财政、计生、民政、卫生、妇联、老龄委等多个部门，只有把对失独家庭的关注变成政府行为，明确政府的责任，在政府的统一组织实施下，协调各个部门，广泛动员社会和社区的力量，对失独家庭的生存现状达成共识，全方位开展扶助工作，才能真正实现有政策支持、有制度执行、有职责约束的扶助体系，真正构建起失独家庭地方政府长效扶助机制。该体系应该以政府扶助制度为主，社会力量和社区力量为辅，是多层次、全方位、宽领域、可持续发展型的综合性扶助体系，妥善解决失独家庭的现实需求，以保障失独家庭生存的可持续性。本文笔者经过走访调研，呼吁国家通过对多方资源进行配置，实现政府主导地位下，引导社会力量参与、基层社区为补充的长效动态扶助机制，构筑地方政府、社会组织、基层社区等多方的联动协作的失独家庭地方政府扶助体系。
参考文献（略）