政府部门战略绩效考核的应用性研究——基于平衡计分卡的理念和方法

第 1 章 绪论

1.1 问题的提出
在当前的中国社会中，政府绩效考核不仅仅是政府工作的重点内容之一，同时也是中国经济发展、社会进步的必要发展目标，更是广大人民和社会大众所关心的重要议题。政府工作效率的提高，关系到了整个政府部门的运作和为社会公共事务提供服务的效果。因此，在提高政府工作绩效的目标上，首先需要探讨的问题是如何有效的进行政府的绩效管理，这里包括了绩效目标的设定，绩效的测量方法，构建绩效管理的体系等等。现如今平衡计分卡作为主流的绩效考核方式正在不断地被私有部门和公共部门所接纳并使用到实际的绩效考核工作中。而正是在这个过程里，政府是否应该采用这个方法，应该如何构建才能让它能更加准确地反映政府工作的真实情况，并促进工作效率的提高，是值得我们研究的问题。另外，将这个由私有部门产生的绩效考核方法，即平衡计分卡法，运用到政府的绩效考核过程中是不是具有实际的意义，应该如何对其进行改进，使其更加适合于公共部门的这个问题也是值得思考的。

1.2 研究的意义、目的和方法
1.2.1 研究意义
本研究的理论意义是：首先，绩效考核是人力资源管理领域的一项重要组成，也是构成人力资源管理六大模块的一项不可缺少的内容之一，绩效考核的过程和结果都是对组织进行人力资源管理的重要依据。其次，针对于公共管理这一领域，提高政府的工作绩效也是新公共管理运动所倡导的研究方向。平衡计分卡虽然早已经引进到我国，然而在不同组织中，它的实践形式应当是不同的，尤其是针对于政府这样具有公共性质的组织，如何将平衡计分卡有效地纳入到组织的日常管理中去是值得研究的重要问题。并且，将平衡计分卡放置于战略管理的框架下研究和改进，意味着绩效考核不仅仅是组织日常管理理论的一部分，而是要上升到战略高度对组织的未来发展提供人力资源上的支持，这将有助于完善政府绩效管理理论。另外，由于平衡计分卡是由国外学者基于国外社会、经济环境研究出来的，如何让它在我国的社会环境和组织中发挥最大的效用，也需要通过理论和实践的不断探索。最后，战略管理是当今经济发展、组织发展不得不重视的一项管理技术。任何组织都需要通过战略目标的引导来帮助组织发展。因此，研究如何在战略管理的框架下进行有效地绩效考核将有助于完善政府绩效管理理论。
其具有的现实意义在于：我国政府随着社会发展也在不断地追求自身的完善。在建设服务型政府的过程中，设置一套合理的政府绩效考核方法是十分必要和紧迫的。同时，以战略为基础的绩效管理能够很好地将国家经济、社会、文化的发展目标与政府工作相结合，使得各项任务都有助于达到预期的要求。只有在这样的环境中，各个政府部门的潜力才能被激发出来、才能高效地达成工作目标，以确保政府履行其各项职能。

第 2 章 绩效考核的理论基础

2.1 绩效考核的相关理论
绩效考核并不是一个新的概念，对它的研究已有七八十年了，组织中的管理者们也早已将它使用到日常的管理工作中，而正是在这样的管理的实践中，不同的人、不同的组织、不同的发展目标都对绩效管理做出了自己的解释。有的人将其看做是衡量员工产出的工具，有的则认为它是一种对组织运行效果的测量，有的甚至认为它不过是管理者用来约束被管理者的工具。另外，从绩效管理的发展过程，我们还可以发现，从最初的管理者更多地是强调其数量，例如早期的泰勒的“科学管理原理”；到后来逐渐将重点放在工作的质量上，再到现在强调“顾客满意”。伴随着社会经济的发展，对组织的管理方法也在不断地改进。总的来说，绩效考核有广义和狭义的区分。其中，狭义的绩效考核是对某个组织中员工工作的效果和效率进行的评价；而广义上的绩效考核不仅仅指成员的工作绩效，还包括了工作的能力、态度、动机等等。蔡永红、林崇德指出，“绩效考核是指识别、观察、测量和开发组织中人的绩效的过程” 。对于任何一个组织，绩效考核都应当被看做是一种重要的管理工具, 因为它与计划、组织、指挥和控制这四大管理职能有关,同时它还与组织中的奖惩、晋升、解雇及培训这些重要的决定有关。另外需要指出的是，绩效考核是一个持续的系统性工作。它不是单单的一次绩效的测评，而是在组织中的一个长期管理过程，包括了以下几个阶段：制定发展战略；分析职位和能力；设计考核方法；实施绩效考核；对考核结果的应用、反馈和做出后续的管理决策。
组织之所以对员工进行绩效考核是基于以下几个原因：第一，管理者根据绩效考核的结果来决定员工的奖惩和升迁，这样不仅可以确保所有成员均获得公平待遇，同时也可以激励员工，通过反馈绩效结果鼓励他们向着更高的绩效目标努力；第二，绩效考核的过程和结果还可以被管理者用作依据来进行工作分析，例如分析某个职位所需要的工作技能，并以此为基础来决定员工的培训和未来招聘计划；第三，改进管理程序，通过绩效考核，管理者可以看到他们日常管理中存在的漏洞并采取措施来弥补。当然，不同的组织对于其绩效考核有着不同的目标和要求，然而为了达到管理目标、提升组织的工作效率，管理者需要在绩效考核过程中遵循一定的原则。这里包括了要保证绩效考核的全面性、合理性；绩效指标的设定和执行过程的公平公正；实施绩效考核要遵循相应的规范和原则，这些对于长期提升组织绩效起到关键的作用。

2.2 政府绩效考核
政府绩效考核指的是，基于政府工作人员的相关法律规定，对政府工作人员在特定职位上的工作行为与效果做出衡量与评价，并将结果反馈到决策过程中的一系列过程。将绩效考核的理念引入到政府的管理工作中，以此创造出一个更加科学的管理体系，在管理上实现从关注制度到关注人本身、从关注结果到关注过程，使得人才得到合理利用；另外，合理的绩效考核体系还有助于改善政府形象、改善领导作风、改善政府内部的组织文化，从而使得政府的创新能力和提供公共服务能力均能有所提高。
从世界各国的角度来看，随着社会的发展，政府绩效考核也朝着更加合理和有效的方向进行改进：考核制度趋于法制化、考核过程趋于标准化和严格化、考核指标设计的灵活化、考核结果的激励化。
与私有部门人力资源管理不同，公共部门的绩效考核除了关注工作效率和目标达成之外，还关注在具体的工作中政府工作人员的品行。在此基础上，政府绩效考核应该更加具有综合性的特点。因为政府部门的绩效涉及到的不仅仅是工作能力和工作效率，还应该包括政治思想和工作品德。因此管理者在绩效考核的过程中应该采取综合评定的方式来进行考核，不能只顾效率而忽视思想与品德。
在新公共服务理论的视角下，政府承担着公共服务的职能，应该注意到所提供的服务的公共性和这些服务主体的多元化。公共部门应该通过设定明确的工作目标，实施专业化管理, 设定绩效测量标准并且进行严格的绩效考核来使得公共管理者有足够的责任感来承担公共服务职责并进行有效地自我管理。这样一来，政府的整体绩效才能够得到提升。

第 3 章 平衡计分卡在政府战略绩效考核中的应用................ 13
3.1 公共部门与私有部门绩效考核的区别与联系 .........................13
3.2 国内外政府部门战略绩效考核的发展 ...............................16
第 4 章 基于政府战略管理的平衡计分卡考核体系建构............ 24
4.1 战略管理框架下的政府绩效考核 ...................................24
4.2 我国政府的战略规划与战略目标 ...................................24

第 4 章 基于政府战略管理的平衡计分卡考核体系建构

4.1 战略管理框架下的政府绩效考核
将战略管理引入到绩效考核之中，就是要求组织重视其愿景、使命、战略与核心价值观，在确保它们一致的前提下，使组织的各项活动都能够符合上述要求，并且建立高效的绩效管理体系来保证战略目标的实现。正是由于组织的愿景、使命、价值观和战略目标的共同指引，组织才得以形成一套科学的分层级的目标管理体系，也只有在这样的目标体系的指引下建立起的绩效管理体系才是合理的。在这套体系中，愿景是指组织的未来发展目标。使命指的是组织存在的意义以及对社会经济所做出的贡献，也就是组织通过一系列的活动所希望达成的社会影响或是效果。战略则是为了实现组织的愿景与使命，所需要采取的发展方式和步骤，它主要针对于组织该如何决策和选择才能够实现其发展的目标。价值指的是在组织活动过程中成员所必须遵守的道德和行为规范，这些规范明确了组织的职能及实现组织目标的方法，是组织在不断发展壮大过程中所应当始终坚守信念。
在组织的日常运行及发展过程中，需要保持对愿景、使命、战略、价值观的正确认识和坚定信念，在这个基础上，管理者通过对组织文化进行优化，按照发展的目标相应地进行绩效的管理，即在战略的基础上进行绩效评估、绩效反馈等等。只有这样，组织的绩效管理才会为组织的不断发展提供有力的支持，为组织实现其发展目标提供动力。

结 论
随着新公共管理运动的开展，公共部门为了提升自身的工作效率和进行科学管理，从私有部门借鉴管理经验为自己所用，平衡计分卡就是其中一个。作为从战略角度进行绩效考核的工具，平衡计分卡从四个角度（财务、顾客、内部流程、学习与成长）全面地对组织成员进行绩效考核，促进组织目标的达成。绩效考核在组织管理中占据重要地位，而平衡计分卡作为政府战略绩效考核的方法对政府实现其战略目标起着重要的引导作用，能否科学地使用平衡计分卡进行绩效考核关系到我国服务型政府的建设情况和国家经济、政治、社会的发展。另外，我国政府正面临行政体制改革的重要时刻，政府职能的转变需要有科学的绩效考核体系的支持，故而本文主要对以下问题做出了进一步地研究：
第一，要将平衡计分卡运用到我国政府绩效考核过程中就需要首先考虑到公私部门的差异性以及这样的差异性是否会对在政府部门中引入平衡计分卡造成影响。本文在第三章中着重探讨了公共部门与私有部门的差别与联系。其中的联系指的是两者在管理过程中都需要对组织的战略目标进行逐级分解、从而扩展到部门和个人身上，同时这些目标都需要确保是清晰明确的。而两者的区别在于，公共部门是提供公共服务和公共物品的，因此不存在市场竞争，无法利用价格、销量这样的市场指标进行衡量；政府的内部流程和培训的目的都是为了更好地为人民群众服务而非促进组织利润的增加；另外公共部门的财务指标并非源自于股东的盈利情况，而是通过国家的宏观经济指标来表现出来，追求的是健康的经济发展数据。第二，作者通过分析我国政府部门的特殊性和平衡计分卡的实施意义来强调引入平衡计分卡的必要性。我国当前的政府部门绩效管理存在着一定的缺陷，这些问题主要由政府职能设定不清晰而导致的绩效考核指标体系设置的不合理、定性指标与定量指标设置的不合理、过分关注指标而忽略了战略方面的发展要求、各类型指标设置缺乏平衡。平衡计分卡能够平衡财务，顾客、学习与成长和内部流程这四个方面，并且能够将战略目标与组织的绩效考核相结合，它适应于我国的经济制度、政策环境、社会文化，并且紧密与社会主义发展的目标相联系。但是同时，将平衡计分卡运用到我国政府绩效考核中存在着一定的困难，包括了公、私部门的差异，平衡计分卡的设定和具体的实践过程中所会遇到的困难。第三，作者从战略管理的角度出发，讨论了战略管理对于组织绩效考核的要求以及我国目前的政府战略规划与战略目标。在此基础上，作者尝试建立以政府战略目标为基础的平衡计分卡绩效考核体系，旨在提高我国公共部门绩效考核的科学性。作者从政府战略的角度出发，对传统的平衡计分卡的四个维度分别进行了改进，使它更好地适应我国的具体国情，改善了之前提到的不完善之处，使整体指标体系做到综合、科学与客观。最后，在陕西省财政厅的环境背景下，首先对它现存的绩效考核体系进行分析，之后将本文所构建的基于战略的平衡计分卡绩效考核体系运用到该厅去，以求能够更加科学地进行绩效考核，最终提高政府工作的效率。
参考文献（略）