我国食品安全多元主体治理模式研究——基于治理理论的视角

第1章 导 论

1.1 选题意义
治理理论的产生源于实践的需要，并在实践中得到检验和应用，运用治理理论的观点解决社会发展问题，已是当前公共管理发展的趋势。治理理论作为一种时兴的思潮，其价值意义在于，从理论层面探寻一种涉及范围更广、内容更复杂、彼此联系更密切的问题解决途径，用以指导治理的主体如何应对多元分化、多重交织的现实环境。对照来看，食品安全领域中问题交错、利益多元、主体广泛，十分符合治理理论所适用的境遇，因而可以借鉴治理理论的观点与思路，不断探索解决食品安全问题的创新路径。除此之外，治理理论是公共管理理论演化和发展的成果，将其作为研究食品安全问题的分析工具，实质上也是对政府职能转变的反思与突破，以期逐步淡化政府单一管理的色彩，开辟社会治理多元参与的创新路径。所以，从政府职能定位和社会治理格局的未来构建考虑，确定治理理论的视角而非其他理论依据来分析食品安全治理是论文选题的一个理由。
近些年来，我国在食品安全治理方面进行了积极的探索和有益的研究，但目前的研究重点集中在食品安全的质量监管上，大多围绕食品安全领域中存在的多头监管、权责不明及法律法规不健全等问题，主张通过构建和完善监督管理体制予以解决。但是，“治理”和“管理”作为两个内涵迥乎不同的概念，在实际运用中存在实质性差别。当前的食品安全监管只是停留在管理的层次，尚未达到治理的情境，更无从谈及善治的目标。不仅如此，单就食品安全治理的研究而言，还会涉及治理主体的协同、治理方式的选择、治理路径的设计等一系列问题。因此，就当下食品安全治理的层次和水平而言，如何突破传统的简单管理思维，构建运行有序的多元治理模式，是本文着力思考的一个问题。

1.2 国内外研究综述
国内外学者及研究机构日益关注食品安全问题，并针对这一问题的治理对策开展深入研究，形成了大量有益而又切合实际的研究成果，其对于丰富和创新这一领域的理论研究具有借鉴意义。
1.2.1 国外研究综述
国外关于食品安全的界定区分了食品数量安全和食品质量安全，我们所要研究的主要是食品质量安全，因此主要对照其在食品质量安全方面取得研究成果进行综述。国外关于食品安全的研究起步较早、成果较多，尤其是在食品安全领域的问题成因、治理模式、法制建设等方面的研究较为深入和详细。
1.食品安全问题产生的原因及相关理论研究。国外学者按照消费者获取商品信息途径的差异，将商品划分为搜寻品（购买前消费者可以充分掌握商品的质量信息）、经验品（购买后消费者才能够判断商品的质量）和信任品（购买后消费者也不会判断商品的品质）三类。据此，Caswell 和 Padberg 认为食品既是经验品也是信任品，这种特性导致食品市场存在信息不对称，食品安全问题产生的实质就是由于信息不对称引发的市场失灵。美国学者 Kinsey 则认为食品安全问题涉及食品从生产、加工到销售的整个食物供应链，他将影响食品安全的因素归纳为水和土壤等农业环境资源污染、农产品中农药化肥残留、违规使用添加剂、微生物引起的食源性疾病、转基因食品安全性等六个方面。在研究理论方面，供给——需求理论主张，当消费者因购买食品而遭受损害时，其成本往往会从消费者个人逐渐延伸到整个社会，为了避免额外的社会成本压力，需要投入更多的资源以保证食品的安全性。成本——收益理论的代表人物 Arrow 等人提出了环境、健康和安全管制的成本收益分析原理，重点阐述了环境、健康收益与安全管制成本之间的增减关系。Antle 关注了食品安全有效管制的机理，并结合 Rosen 的竞争性企业生产品质差别产品模型和 Gertler、Waldman 的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论和计量经济成本的函数模型。

第2章 食品安全治理的相关概念及理论基础

概念阐释是各门社会科学研究的逻辑起点，是整个理论分析框架和观点论证结构的根基，因而厘清食品安全治理的相关概念便显得十分必要。同时，治理理论作为论文分析的集中视角，是构建食品安全治理模式的理论依据，对其理论内涵的理解程度决定着全文论述的层次和深度。

2.1 食品安全治理相关概念
“食品安全治理”是伴随着经济社会的发展而产生的时兴话语，这一话语体系中包括了多重的内涵和丰富的外延，准确认知这一话语体系，是开展食品安全领域理论研究的基础和前提。
2.1.1 食品
目前关于“食品”的定义存在很多版本，不同国家、组织和学者对“食品”这一概念的界定也不尽相同。其中，《现代汉语词典》将食品解释为“商店出售的经过一定加工制作的食物”。根据这个定义，食品仅指那些经过加工且用于销售的食物，并不包括生产食品的原材料及人们自给自足的农产品。《食品工业基本术语》则将食品界定为包括加工食品、半成品和未加工食品在内的能够供人类食用或饮用的物质，但是不包括诸如烟草或只作药品用的物质。美国《联邦食品药品及化妆品法》第二条将食品定义为“人或动物食用或饮用的物品，以及用作以上物品构成的材料”。]欧盟178/2002法规的第二条将食品界定为：不论是否加工、部分加工或未加工过的，任何用于人类或可能被摄入的物质或产品。上述三种定义将食品的范围扩大到了包含生产食品的原材料、半成品和加工成品。《中华人民共和国食品卫生法》将食品进一步确定为“各种供人食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”，这一定义与其他国家和组织关于食品的解释有异曲同工之处，于是2009年制定的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）继续沿用了这一概念。
由于地理环境、人文风俗以及生活习惯等方面的差异，食品的种类存在千差万别，但无论如何定义食品，其作为人类生命活动最基本的物质基础，必须具备以下条件：一是具有良好的感官性状，即色、香、味、形等符合人们的感官认同；二是在正常摄入的情况下不会对人体产生任何危害；三是应具有一定的营养成分和营养价值。

2.2 食品安全治理的理论基础
治理理论是当下公共管理学科发展的重要理论成果，它源于经济社会变革与发展的需要，并为解决公共领域的新兴问题提供重要指导。食品安全作为社会公共领域中的一个环节，同样成为了治理理论研究和阐释的对象之一，并从实践上检验了治理理论的适用性与有效性。
2.2.1 治理理论的产生
任何一种新兴理论的产生都有其深刻的历史背景和时代要求，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，正是由于他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”这其实指出了治理理论兴起的两个主要原因：一是西方资本主义福利国家内部出现管理危机，政府失灵现象愈发突显；二是市场机制并非一劳永逸，社会运行急需新的调节机制。治理理论既重视政府职能的发挥，又重视社会组织间的相互合作，谋求建立网络化管理格局，这一理念则恰好顺应了社会变革的需要。另外，不容忽视的是，现代信息技术的发展和应用也对治理理论的产生起到了巨大的推动作用。信息高速公路、国际互联网、多媒体等信息技术的广泛应用，为治理理念从理论成果向实践价值转化提供了必要的技术支持。由此，区别于传统社会管理中的高度集权模式与自由主导模式，治理模式为评判政府能力、社会秩序以及国家与社会的关系开辟了新的路径。在对第三世界国家的援助过程中，联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际组织，都将治理的程度作为考察受援国家或地区现状的重要标准，并试图以善治为目标去改变第三世界国家的经济社会发展状况，以减少和避免外部因素对主权国家政治的干预。这也是“治理”一词首先出现在世界银行1989年《世界发展报告》中的重要原因。

第 3 章 当前我国食品安全治理的现状分析..................................15
3.1 我国食品安全现状 .....................15
3.2 我国食品安全治理的必要性 ...............17
3.2.1 食品安全治理是解决食品安全问题的现实要求 ..........17
第 4 章 我国食品安全治理存在的问题及原因................................21
4.1 我国食品安全治理中存在的问题 .......................................22
第 5 章 国外食品安全治理实践及经验启示..................................29
5.1 国外食品安全治理实践 ...............................................30

第6章 构建我国食品安全多元主体治理模式

过去的十余年世界范围内爆发了多次大规模食品安全事件，严重危害人们的身体健康，并造成巨大社会经济损失，人们开始对食品安全问题给予高度关注，食品安全逐渐演变成为一个重大社会公共问题。2000 年 5 月，世界卫生大会将食品安全列为 WHO及其成员国的当前工作重点和优先解决领域，并首次通过了关于加强食品安全治理的决议。在我国，食品安全问题同样成为历次“两会”议题和提案的重点，深刻考验着政府部门的服务理念与执政水平，影响着社会主义和谐社会的构建和发展。

6.1 食品安全多元主体治理模式的基本框架及其内涵
在传统视角下，食品安全问题的解决主要依赖政府和市场两种机制，虽然取得了一定成效，但由于政府和市场本身也会存在失灵，导致食品安全问题总是断断续续、难以长效。所以，单纯依靠政府或市场已经无法从根本上解决食品安全问题，有必要依托治理理论的内核积极构建一个包含多元治理主体协同的框架。
6.1.1 食品安全多元主体治理模式的基本框架
食品安全治理是社会公共治理活动的一个方面，政府是不可或缺的治理主体。同时，食品安全问题的产生还与食品生产、加工、销售等环节的经营企业息息相关，从事食品生产经营的企业是治理的重要主体。此外，食品安全问题直接影响社会公众的身心健康，治理的主体理应包含社会公众的参与。
食品安全多元主体治理模式在于促进政府部门、企业、社会公众等多元主体的协同，形成一个以治理的核心理念为指导、以增进社会整体食品安全水平为目标的基本框架。在这一框架内，政府部门、社会公众和企业等多元主体在治理过程中各自发挥政府监管、社会参与和企业自律的功能，且任意两个主体之间借助信息沟通机制相互监督和约束，保证整体效用发挥达到最大化，最终实现食品安全治理的“善治”状态。基本框架结构如图6-1所示。


结语

重大食品安全事件频发和问题食品屡禁不止，食品安全风险已经构成公共健康面临的主要威胁，传统食品安全管理路径对此显得一筹莫展、捉襟见肘，如何有效实施食品安全管理、切实维护公众生命健康权益？是当前社会管理与民生工程面临的重大课题。从食品安全领域发展的时代背景看，其所呈现的显著特征符合治理理论的现实应用条件；从治理理论倡导的核心价值体系看，其所强调的治理路径开拓了解决食品安全问题的思路。可见，治理理论与食品安全管理之间存在内在的关联，至少符合理论分析的逻辑可能性。同时，发达国家和地区相对完善和高效的食品安全治理模式，也在实践上深刻地检验了将治理理论引入食品安全领域的可行性。于是，结合我国食品安全管理的现状特征、现实问题，一种食品安全多元主体治理模式的构建呼之欲出。这种多元主体治理模式实质上是一个系统框架，该框架的设计理念源于治理理论的价值内核，主体内容针对我国食品安全治理的实际。在这一框架指导下，我们在今后的食品安全治理中，要积极调动政府、市场和社会三股力量，充分发挥政府“元治理”、行业自律和社会监督三种功能，形成推进政府职能转变与机构改革、强化企业社会责任与行业操守、增进社会参与精神与话语表达、规范多元主体治理的协作运行四条路径，为真正实现我国食品安全领域的有序、安全运行进行有益的探索与创新。
参考文献（略）