协商导向的公共政策话语分析方法——理论框架与案例分析

第一章 绪论

1.1 问题的提出
时代的发展带来了公共管理模式的变迁。曾经那个工具理性张扬、效率与控制至上的时代已经一去不复返。当旧的国家秩序和权威日渐模糊化，协作式治理、网络治理等强调社会合作的理念得到了越来越多人的认同。在这样的背景下，公共政策已不能再被简单理解为一种自上而下确保特定目标达成的工具，政府必须思考如何在政策制定和执行过程中更充分地调动各种分散的资源，进而追求社会层面的信任与合作。
事实上，公共政策理论与实务的变革已然发生。在实务领域，广泛的公共参与和协商兴起并不断发展。政府与社会、各利益相关方之间的对话被越来越多地纳入到政策制定的过程中来，甚至在一些地方成为了政策制定的核心环节。相应地，各种公共参与的方法创新不断涌现，相关的协商式实验在不同国家和地区上演。而在理论界，后实证主义政策分析（post-positivist policy inquiry）的发展同样令人瞩目。这一在上世纪 80 年代末出现的新潮流促使人们重新审视和思考政策科学的学科框架与方法进路。它从语言学、现象学、批判理论等视角出发，反对把公共政策简单视为一项专家治国的事业，主张以公共协商的框架重塑政策过程，积极推动诠释性分析（interpretive analysis）、话语分析（discourse analysis）、叙事分析（narrative analysis）、民族志方法（ethnographic approach）、女性主义方法（feminist approach）等新工具在政策研究中的应用，试图用诠释、参与、论辩（argumentation）、协商、转化式学习（transformative learning）等途径让公共政策研究回归拉斯韦尔“民主的政策科学”的理论初衷。一言以蔽之，后实证主义理论主张用参与式/协商式的方法来实现公共政策研究和公共政策制定过程中民主和科学的统一。

1.2 研究的背景与相关文献回顾
本研究是在社会科学的“语言学转向”（linguistic turn）以及公共政策研究的“论辩转向”（argumentative turn）两个背景下进行的。前者发生在上世纪中叶，推动了话语分析在不同学科领域的发展。后者出现在上世纪 90 年代初，是前者在公共政策领域的延伸，触发了公共政策研究者对民主协商以及话语分析等新政策分析方法的探索。
1953 年博格曼发表的《逻辑实证主义、语言和形而上学的重建》被普遍视为是语言学转向的起点。他在书中指出，由于多数哲学家都通过语言在叙述世界，因此语言成为了学者讨论的前提和出发点。语言学转向把学术的焦点由对客观事实的描述和分析转移到了关于个体如何认识外部世界、如何进行沟通互动的讨论上来。这个时期，美国哲学家罗蒂在其影响深远的著作《哲学与自然之镜》里宣告：过去传统哲学认为人类心智可以像一面镜子一样准确反映世界本来面目的假定并不正确的，这块镜子无可挽回地碎掉了[2]12。语言学转向揭示出，语言本身具有主观建构的性质，语言背后隐含着丰富的价值、立场、文化等社会因素。它绝不是一种可以精确反映被描述对象的透明媒介。人类的认知、表达和互动始终在语言的结构中进行，深受语言的塑造。
语言学转向既意味着一种方法论的革命，也象征着社会科学在过度实证化之后对语言学、修辞学传统的复归。有论者指出，上世纪八十年代成为了修辞学“全面复兴的年代”，人文社会科学领域，甚至在理学、医学领域都能发现修辞学被引用的现象。在这样的背景下，话语分析逐渐发展壮大。根据话语分析的重要理论奠基者费尔克拉夫的观点，话语是社会领域极其重要的概念，它“不仅反映和描述社会实体与社会关系，话语还建造或‘构成’社会实体与社会关系；不同的话语以不同的方式构建各种至关重要的实体，并以不同的方式将人们置于社会主体的地位，正是话语的这些社会作用才是话语分析关注的焦点。”

第二章 公共政策话语分析的路径与功能

2.1 话语的概念内涵
总体上讲，“话语2”是一个抽象、复杂、并经常被随意使用的概念，要给出一个统一而严格的定义是困难的。不过，通过回顾一些有代表性的观点，仍然能大致把握住话语概念的基本轮廓。例如，哈杰认为，话语是“一套由具体的想法、概念、范畴构成的集合。这套集合不断在实践中发展和变化。它从人们的认知层面赋予物质和人际关系特定的含义。”豪沃斯（Howarth）认为：“话语是一个在历史过程中产生的思想体系，人们依据这个体系认识世界上的各种主体和客体。”德雷泽克认为：“话语是一种理解世界的共享方式——话语建构了意义与关系，从而帮助人们界定常识和合理认识。每一个基于假设、判断、争论的话语，为分析、辩论、协议与分歧提供了基本术语。”费希尔和加特维斯（Gottweis）认为：“话语本质上表示一套形塑和影响着人们论辩过程的概念和思想，它为人们的沟通交流提供了具体的语言素材。
综合上述解释，可以得到这样一些基本认识：首先，话语并非是语言的一个子集，它更多地指向人们的思维方式和观念认识，只不过很多时候人们是通过语言表达来把握话语的。其次，话语是成体系的，一套话语就相当于一套观察和理解世界的视角，它具有某种和“世界观”、“本体论”等概念相关联的涵义。最后，话语这个概念还隐含着一种主客观世界相互渗透的意味。这个概念的潜在假设是，人们都是透过话语的滤镜来表述世界、并进行互动的。话语形塑着人们的观点、看法和行动；同时，话语自身也是历史过程的产物，也会受到社会政治结构、人际互动等的影响而不断改变。
具体到公共政策领域，不同的话语带来了人们对于同一政策问题的不同理解方式与表述方式。为了使话语的概念明晰化和可操作化，哈杰对政策话语做了一个三层次的结构划分：距离人们日常表达最近的是故事情节、迷思（myth）和隐喻，它们共同构成了人们关于“事实是什么”的描述；对第一层级形成支持的是政策词汇（policy vocabulary），不同的词汇暗含不同的视角与价值导向，并最终发展出不同的观点陈述；而在最底层起着基础性作用的是认知图景（epistemic figures），这相当于人们看待公共生活和社会事务的总观点，是特定政策意见的源头。这个话语层级结构为研究者一步步深入探究政策话语提供了参照。

2.2 话语分析、叙事分析与内容分析
为了进一步明确话语分析的内涵、特点和路径，有必要先对话语分析、叙事分析、内容分析这三种有一定相关性的方法做一个简单的比较。在现实研究中，三种方法有时会被交叉使用，
也容易导致研究者的混淆。
2.2.1 内容分析
内容分析（content analysis）是非常典型的定量/实证主义研究方法。对比另外两种方法，它更为人所熟知，目前的应用最广泛，发展历史也最为悠久。作为一种对文本材料进行结构化分析的方法，内容分析主要通过一系列的转换范式将非结构化的文本信息转换成可以用来定量分析的结构化信息，其一般性的步骤包括选取文本、编码、统计分析和解释数据。它能为文本材料的研究提供严谨的测量，同时也便于进行大规模文本的分析处理。
作为情报学、传播学的重要分析工具，内容分析伴随着 19 世纪社会科学领域实证主义的兴盛以及二战的现实需求而逐渐走向成熟。当时内容分析的主要功能包括：反映政府的权力结构、政府公共政策的探索、政治人物心理分析、政治社会化效果、国家立国精神的追溯、国会议员的政见取向的挖掘、舆论民意调查、国际外交关系探讨、敌对国宣传单分析，等等。被视为“政策科学创始人”的拉斯韦尔也同时是内容分析方法的探索者之一。他曾通过对各国报纸中政治内容的频数分析来发现与政府政策的相关信息。

第三章 协商导向的公共政策话语分析（DDA）理论框架 ........ 17
3.1 方法定位与基本原则 ............... 17
3.2 方法的过程框架 ...................... 18
第四章 案例分析：“十八亿亩耕地红线”的话语之争 ......... 25
4.1 案例背景 ................ 25
4.2 耕地红线争论的话语提炼 .......... 25
第五章 结论与展望 ................ 36

第四章 案例分析：“十八亿亩耕地红线”的话语之争

为了更好地说明这套 DDA 方法如何运用于实践，本文在这一章里采用前面所提出的理论框架对中国十八亿亩耕地红线的存废之争做案例分析。作为一个争议性很强、社会反响强烈的政策问题，无论是政府、学界还是社会都发出了大量的声音。争论者都试图从事实、理据等方面证实自己的观点，并反驳不同的意见。以目前中国知网所收录的同主题论文看，相关学术研究主要以经济学、地理学、统计建模等技术性角度的分析论证为主。这些研究专业性较强，并聚焦于问题的某一个方面。事实上，这场争论具有非常典型的话语斗争色彩。正如雷因和舍恩所指出的，当存在话语之争时，仅仅诉诸理据是不够的，争论方甚至对于“为什么会有争论”都持完全不同的看法。而DDA提供了在话语斗争的环境下深入思考相关问题和寻找共识的潜在途径。

4.1 案例背景
耕地问题历来倍受中国政府的重视。“保护耕地和珍惜耕地资源”很早就被视为一项国策。然而，伴随着城镇化进程，耕地面积不断减少，粮食安全和城镇化发展对于土地的需求之间出现了难以调和的矛盾。出于对未来农业生产和粮食供给的担忧，国务院曾多次为全国耕地的保有量设定指标，却又屡屡以失败而告终。例如，早在 1996年时，全国土地利用总规划曾明确要求到 2010 年时耕地保有量要控制在 19.2 亿亩以上。然而在2000年初，调查显示耕地面积就已逼近这条红线。而到了2005年，全国耕地只剩下 18.31亿亩，远低于再次调整后的红线规定面积。2007年，国土资源公报显示全国耕地面积已迫近 18 亿亩大关，这加剧了人们对于未来粮食安全的忧虑。同年，国务院总理温家宝在政府工作报告上声称：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于 18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”这成为了耕地红线政策调整的关键节点，也带来了持续不休的政策争论。

第五章 结论与展望

5.1 DDA 的发展前景
虽然严格地说，DDA 还只停留在理论设想的层面，但DDA模型内部的任何一个环节都可以在现实的理论研究和公共政策实践中找到缩影：话语提炼和话语解析在日益升温的公共政策话语分析中是相关学者必然要做的工作，只不过不同学者所选择的方法路径和研究的目的有所差异；公共参与和公共协商已被很多人认为是治理的最佳实践形式，而本文倡导的基于话语分析的公共协商只是在原有模式的基础上强调了话语分析技术的嵌入；另外，通过公共协商来重塑政策话语的思路在公共政策元叙事分析（meta-narrative analysis）和冲突解决领域已有多年的积淀。这些新理论和新方法正处于其生命周期的成长阶段，未来还会有广阔的发展空间。因此，DDA从一个理论设想演变为一种成熟的实践方法是可以期待的。
此外，不论西方社会还是转型中的中国，随着大众传媒对于现实政治影响的加深，以及互联网时代带来的信息爆炸和原有权威的消解，公共政策会越来越多地受到认知复杂性和价值多元性的冲击。政策制定者既要充分利用高度分散的知识，同时还要提防着争议背后的权力操纵、社会群体间的博弈以及个人借题发挥式的炒作和宣泄。在公共参与和公共表达的过程中，个人的认知和判断很容易被他人所裹挟。因此，后现代公共行政仅仅靠一个“公共能量场”的平台是远远不够的。公共议题的探讨不仅需要有唤起民众的理性和公共精神的机制设计，还要有打理意见市场上各种喧嚣纷杂的技术性手段。从这个意义上讲，DDA的设计也只是迈出了起始性的一小步。
参考文献（略）