粤港澳水路运输行政管理体制改革研究

一、绪论

（一）研究背景与问题缘起
改革开放三十多年以来，我国珠江三角洲地区率先推行以市场为取向的改革，建立和完善了社会主义市场经济体制框架，成为了全国市场化程度最高、市场体系最完备的地区；其依托毗邻港澳的区位优势，抓住了国际产业转移和要素重组的历史机遇，率先建立了开放型经济体系，成为我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口。而交通运输对区域经济发展有着举足轻重的作用，水路运输是具有运能大、占地少、能耗低等显著优势的运输方式，加快水路运输发展已经上升为国家战略和综合交通运输体系建设的战略重点。广州是珠江三角洲地区的中心城市，在珠江三角洲地区经济发展的带动下，迅速成长为经济总量先后超过新加坡、香港和台湾的现代化城市，粤港澳是我国泛珠江三角洲地区经济增长最快、生活水平最高、交通运输最为发达的区域。水路运输是粤港澳三地之间的主要运输方式之一，广东省是全国拥有水路口岸最多的省份，而且毗邻港澳，为内地与港澳之间的客货运输提供了便利；香港是一个国际性大港口，是一个国际中转港，水运作用不可小觑；澳门的港口建设和水运能力虽然逊于广东和香港两地，但它也是四面环海，有着非常优越的区位地理优势。长期以来，广东与港澳之间的水路运输承担了大量广东与港澳之间经济往来、旅客和货物贸易服务工作。2010 年广东省政府和香港特别行政区在国务院的牵头下签署的《粤港合作框架协议》强调建设综合交通运输体系，推动建立港口合作交流机制，加强港口发展政策等交流，形成以香港为国际航运中心，深圳港、广州港为枢纽港，其它港口为支线港和喂给港的大珠江三角洲港口群。粤港澳水路运输在促进粤港澳三地经济发展与合作交流以及珠三角地区经济发展中的地位和作用不言而喻。


（二）研究意义
1、理论意义
目前我国对于交通运输行政管理体制的研究很多，对水路运输行政管理体制的研究也不在少数，但就内地与港澳间，或是聚焦广东省与港澳地区间水路运输行政管理体制改革的研究更是少之又少。而本论文研究从制度变迁理论视角出发，着眼于粤港澳水路运输行政管理体制的改革问题，不仅是一个较新的研究论题，而且涉及到内地与港澳水路运输事业的长期发展，有助于拓展行政管理的研究视域和研究论题，引起广大专家学者对此问题的重视和研究。
2、现实意义
第一，此研究是我国交通运输体制改革和行政机构改革的补充。党的十八大报告明确指出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深化行政体制改革。“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。”本次研究则涉及到我国“一国两制”的政治制度，是专门针对不同地区，不同管理制度中可能会出现的管理机构不同、管理规定不一、权责划分不合理等问题的，改革之后广东与港澳水路运输的管理怎么衔接也是一个非常值得注意的方面。粤港澳水路运输行政管理体制改革的研究是响应党的十八大对深化行政体制改革的要求，不仅有助于解决上述问题，引起广大学者和专家的注意，更是对我国交通运输行政管理体制改革和行政机构改革的一个重要补充，有利于推动我国特色社会主义行政体制的建立。
第二，为国务院交通运输主管部门与省级交通运输主管部门权责重构提供决策参考。粤港澳水路运输行政管理体制改革涉及到国务院交通主管部门与广东省交通运输管理部门之间的权责关系，而权责的合理配置是行政管理体制改革的核心问题之一。行政管理权力在行政体系内各级各类行政管理组织之间进行配置，形成一定的行政权力结构，包括纵向结构与横向结构。其中，纵向结构表现为中央行政管理机关与地方行政管理机关之间的行政权力配置关系，横向结构表现在同级行政机关内部各职能部门之间的行政权力关系。由于香港和澳门的特殊性，港澳水路运输也存在着政治、法律、管理上的特殊性，因此，中央对港澳水路运输的行政管理权力的分配倾向于向上集中，粤港澳水路运输行政管理权力分配主要是在国务院交通运输主管部门及广东省交通运输主管部门间进行，形成一定的中央与省级的纵向行政权力结构。为保障粤港澳水路运输行政管理工作更加高效，本文的研究着重于探讨国务院交通运输主管部门和广东省交通运输管理部门之间的纵向权责分配变迁情况，结合我国经济发展水平、港澳运输市场规模、运力状况等因素，试图从中总结权责分配的规律和问题，优化中央与广东省交通运输主管部门的权责配置，也可以为国务院交通运输主管部门与其它省级交通运输主管部门权责重构提供决策参考。

二、粤港澳水路运输行政管理体制改革的理论分析

（一）核心概念界定
1、水路运输
关于水路运输概念的研究，国内学者或相关文件对它们的定义如下：我国《国内水路运输管理条例》中提到，国内水路运输简称水路运输，是指始发港、挂靠港和目的港均在中华人民共和国管辖的通航水域内的经营性旅客运输和货物运输。从学术研究的角度来定义的话，汤科达（2008）认为，水路运输业是以船舶作为运输载体从事海上经营活动的资金密集型行业，水路运输资源主要包括航道、港口、锚地、泊位、水域、水流、水深等。
本文将水路运输定义为以船舶、排筏和其他浮运工具，在海洋、江河、湖泊、水库、人工水道等通航水域内沿航线运送旅客和货物的一种运输方式。
2、粤港澳水路运输
根据水路运输的概念研究，粤港澳水路运输可以定义为使用船舶等水上承载工具从事广东省对外开放港口与香港、澳门港口之间的经营性旅客、货物运输以及拖带、水下作业等业务。本文中的粤港澳水路运输主要是指，广东来往于港澳的单向航线水路运输。
粤港澳水路运输的范围主要包括水路客运和货运，其中，货运占主要地位，因为，无论是从市场份额、市场规模、对经济社会的贡献和影响还是运输体系的的复杂性方面，货运都要超过客运。为了更好的把握粤港澳水路运输的范围就必须从粤港澳水路运输的地理范围、货物运输、经营模式、管理角度等进行分析。

（二）粤港澳水路运输行政管理体制改革的理论基础—制度变迁理论
制度问题的研究，最早始于古希腊的历史学和政治学，20世纪 70年代前后，旨在解释经济增长的研究受到了经济史研究的巨大推动，最终把制度因素纳入到解释经济增长中来。马克思主义经典作家和西方新制度学派都对此进行了比较详细的探讨。西方新制度学派的代表人物之一—美国经济学家道格拉斯·C·诺斯和他的制度变迁理论在西方获得了广泛的认可，且在中国迅速传开。本文的理论基础和理论启示也主要来自于诺斯的制度变迁理论。
1、制度变迁理论兴起的背景
20 世纪五六十年代，西方各国都奉行主张国家采用扩张性经济政策干预经济的凯恩斯主义，通过对经济生活实行广泛干预，出现了少有的经济高速增长的情况。诺斯则认为，这种增长也是不稳定的根源，且这种增长会导致一系列经济社会问题的出现，进而会阻碍经济的发展。果然，到了七八十年代，西方经济普遍陷入“滞胀”，凯恩斯主义变得无能为力，这时，货币主义、供给学派、理性预期学派、新制度学派等一些非主流经济学应运而生。诺斯的制度变迁理论则是在凯恩斯以及这些非主流经济学派的政策相继失灵之后出现的。诺斯和戴维斯在 1970年合作发表的《制度变迁与美国经济增长：通往制度变迁理论的第一步》一文，标志着诺斯正式提出制度变迁理论。二人在1971年合作出版的《制度变迁与美国经济增长》这本书的上半部分以及与之相关的一些论文中，诺斯沿袭了新古典经济学的范式对制度变迁作了系统的研究，提出了一套明确的原创性理论。诺斯的制度变迁理论反映了西方世界的制度矛盾和普遍的变革心理，因此，制度变迁理论得以在西方兴起。
诺斯的制度变迁理论提出之后便受到了大多数转型期的国家的广泛欢迎，也迅速在中国传开，在中国形成了一股“诺斯热”。中国从鸦片战争起就处在剧烈变革中，一些体制上的矛盾便随着一次次的变革而暴露出来。尤其是在确定建立社会主义市场经济体制并着手进行产权制度改革后，中国体制上更深层的矛盾也出现了，这就要求进一步进行改革，而改革的过程中也需要具体的且有针对性的理论来指导。在这种背景下，诺斯的制度变迁理论传入了我国并迅速被我国经济理论界认同。制度变迁理论在我国的传开不仅反映了我国社会的变革要求，也反映了我国改革理论的贫乏。

三、粤港澳水路运输行政管理体制的现状分析 ........................... 18
（一）粤港澳水路运输的性质定位 .............. 18
1、香港、澳门主权回归之前：特殊的国际航运 .......... 18
四、粤港澳水路运输行政管理体制改革的思考与建议............. 33
（一）健全内地与港澳水路运输管理法律法规体系 ................ 33
（二）重新划分中央与广东省的权责边界 ..................... 34

四、粤港澳水路运输行政管理体制改革的思考与建议

为了更好地对粤港澳水路运输进行管理，改革现行的粤港澳水路运输行政管理体制势在必行，改革的过程中必然会有阻力和风险，但随着“一国两制”的完善和市场经济体制的不断发展和完善，迫切需要改革一切不适应现行水路运输发展的旧体制。而且，粤港澳水路运输业的发展，同样也需要建立与之相适应水路运输行政管理体制。本章针对调查中粤港澳水路运输管理存在的一些问题，从保障粤港澳水路运输行政管理体制改革进行的法律法规、粤港澳水路运输行政管理权责配置、及运行机制等方面着手，提出一些改革建议。

（一）健全内地与港澳水路运输管理法律法规体系
法律是行政管理权责合理配置的保障，关于粤港澳水路运输立法的问题，可以通过单行条例规定港澳运输管理制度。
建立健全完善的法律法规体系是实现粤港澳水路运输行政管理法制化的前提和基础。健全的法律法规体系要解决两个重要的问题：一是粤港澳水路运输管理的正确定位；二是粤港澳水路运输行政管理各项工作有法可依。无论是对粤港澳水路运输行政管理权力的授予、行使、监督和制约，还是规范水路运输行政管理公职人员的行为准则和道德规范，以及对粤港澳水路运输管理的正确定位，都要以国家法律法规作为最终保证。通过完善立法，形成一套内容、形式、门类和体系都与我国“一国两制”的思想和港澳水路运输管理实际相适应的法律体系，对正确定位粤港澳水路运输行政管理和处理管理过程中遇到的实际问题大有裨益，也使得管理各方面都可依法执行、有法可依，从而保证权力的授予和运行受到必要的监督与制约。
健全的法律法规体系不仅要考虑到广东与港澳地区两种不同的社会制度这一现实问题，同样也需要重视水路运输中的安全管理、诚信管理、环保管理、行业协会管理等保障粤港澳水路运输健康发展的重要因素，把安全管理、诚信管理、环保管理、责任惩罚等内容纳入到法律法规体系中。因此尽快制定详细的、具有可操作性的内地与港澳水路运输管理规定，对改革粤港澳水路运输行政管理具有非常重要的意义。

结 论
本文通过对粤港澳水路运输行政管理体制相关理论与变迁过程的剖析，分析了粤港澳水路运输行政管理体制存在的一些弊端，粤港澳水路运输行政管理机构设置已经相对完善，职能定位清晰、全面，运转协调，与其配套的管理运行机制，如市场预警机制、市场退出机制、部门合作机制等都在不断的探索与完善，权力配置问题是粤港澳水路运输行政管理体制的核心问题，粤港澳水路运输行政管理体制的变迁实际上就是国务院交通运输主管部门与广东省交通运输主管部门利益的不断博弈，也就是权力的划分过程。根据对粤港澳水路运输行政管理体制现状的分析，本文提出了一些改革建议：
首先，建立健全内地与港澳水路运输管理法律法规体系，这是粤港澳水路运输行政管理体制改革的法律依据与保障；其次，重新划分国务院交通运输主管部门与广东省交通运输主管部门的权责边界，使得中央和地方利益达至平衡，权责配置与水路运输市场发展相适应，这是改革的核心所在；最后，建立系统的运行保障机制，粤港澳水路运输行政管理工作的开展，需要一系列相配套的运行机制来辅助实现，包括粤港澳跨区域合作机制、水路运输管理部门合作机制、行业协会培育机制、水路运输市场监测与预警机制、及市场退出机制，只有相关配套机制更加完善，粤港澳水路运输行政管理工作才会更加高效。
党的十八大报告指出，要积极推进内地与香港、澳门间各领域的交流合作。本文主要研究广东省来往于港、澳的水路运输行政管理体制，由于广东省在内地省份中是与港、澳联系最为密切的省份，因此，粤港澳水路运输行政管理体制改革建议的参考范围有限，适用范围仅限于广东省与香港、澳门地区，关于内地与港澳水路运输行政管理体制的改革还有待进一步研究。
参考文献（略）