审计权力运行监控机制研究——以河北省为例

一、 审计权力运行监控机制的理论依据

审计权力运行监控机制，是加强对审计权力行使过程中监督、管理和防控的有效手段，是加强惩防体系和反腐倡廉建设的创新性举措，是关口前移、加强对权力制约和监督的有效措施，必须探索建立制度完备、公开公正、运转协调、职责明确的机制，来更加有效地规范审计权力。审计权力行使的主体是各级审计机关，监控机制运转的核心是审计权力有效监督。因此要全面了解审计权力运行监控机制，就需要对审计机关职能、权力监督理论以及审计权力监督的方法等问题有所认识。

（一） 审计机关及职能
审计机关是国家行政机关重要的职能部门，审计工作是国家治理工作的重要组成部分，在对维护国家经济安全秩序、保障人民利益等方面起着重要作用。纵观古今中外，审计机关在监督政府财政收支和公共财产等方面都发挥着重要的作用。
1. 国外审计机关及职能
国外的政府审计起源很早，奴隶制社会就出现了其萌芽。古罗马时代曾专门设立了“监察官”职位，对人口普查、财产登记、赋税征收、会计账目等进行审查。古埃及时代也设立了“监督官”，对财政收支报告等进行检查并对财政官吏进行考核。古希腊时代配有专门的“审计官”，对地方官的会计账目进行审计。在封建社会中，政府审计机构得到了进一步发展，监督国家的财政收支平衡。如，德国在 18 世纪初设置了总会计院和总监督官来进行审计，奥地利则设置了会计署，英国在 12 世纪时就在财政部下设有“收支监督局”，对王室的财务进行审查，法国在14世纪初就设有审计厅，之后拿破仑一世又创建了审计法院，除了监督收支平衡之外，还要监督部分官员的经济责任。
随着时代的发展，审计模式也在不断地进行演变,当前国外主要存在立法、司法和独立等模式。
实行立法模式审计的主要代表国家有英国和美国。英国的审计机构叫做国家审计署，隶属于议会下院，不受政府管理，只向议会负责并报告工作，其职能是对公共开支及绩效进行审计监督，其范围不仅仅包括各级政府部门，还涉及使用公共资金的团体等其他部门，此外还对国有资产经营管理和重点领域的国家政策执行情况进行重点监督。美国国家的审计机构叫审计总署，隶属于国会，对国会负责并报告审计工作，其职能是对联邦政府各部门及下属单位的预算和财务收支进行审计并评估绩效，此外还开展舞弊审计和调查、信息安全系统审计和对政府的内部控制进行指导。各州的审计机构配置情况各不相同，大部分实行的是只对州议会负责的审计长制度。

（二） 权力监督理论
审计权力运行监督机制从实质上是对权力的监督，我们可以借鉴历史中众多的权力监督理论，来完善监督机制。在政治学中的权力是指改变个人或团体行为的能力，笔者认为权力监督则是指对这些权力的行使进行察看并加以管理。
1. 国外权力监督主要理论
国外的权力监督思想源远流长主要有两种权力监督理论，一种就是分权制衡理论。早在古希腊时期，亚里士多德就在《政治学》中就提出了政体的三要素，将政体分为议事机能、行政机能和审判机能。而对于权力则不能过分集中于任何一个阶级，而应该为每个阶级平衡的共同掌握。在古罗马时期，波利比阿主要强调了执政官、元老院、保民官三种权力制衡的原则，而西塞罗则在权力制衡的基础上强调了法律的作用，他们都传承和改进了亚氏权力监督思想。虽然以上三人的理论只是以阶级为主体的分权理论，但仍然为后来的分权学说奠定了一定的基础。17世纪，英国哲学家约翰·洛克在《政府论》中将政府权力分为立法权、行政权和联盟权，同时强调立法权则是地位最高的，占主导地位的，另外两权则属于从属地位还应属同一个机构，实质上是两权分立。法国的孟德斯鸠在《论法的精神》中提出了“以权力制约权力”理论，提出了立法权、行政权、司法权三权分立并给予不同的机构，这三种权力既相互联系又相互制约。而美国的托马斯·杰斐逊认为分权制衡原则不仅要在中央机构实行，如将立法权赋予国会、行政权赋予总统、司法权赋予联邦法院，三个机构相互独立，还要在地方机构也实行分权，形成横向与纵向相互交叉的分权制衡，形成较为完善的分权体系。
另一种权力监督理论是人民主权理论，即以权利制约权力。法国思想家莫耐在《反暴君论》中说，反对封建暴政，支持人民主权，人民是国家的主人，国王是人民的仆人，是人民创造了政府，而不是政府创造了人民。 而英国的洛克则强调每个人都拥有自然法，是最为基本的权利，是不可剥夺的，而政府只是人民委托的代理人，人民有权解散和重新建设政府。而卢梭则认为国家的主权属于人民，人民的主权是不可侵犯的，人民可以监督政府和罢免官吏。虽然这两种理论自身还存在着一定的局限性，但在人民对监督政府权力这一具体方面给了我们很多的启示。

二、 当前审计权力运行监控机制运行现状

笔者通过介绍近年来河北省审计厅开展审计权力运行监控机制情况，来具体分析当前审计权力运行监控机制现状和审计权力监督制约的具体成效。该厅精心组织、大胆创新，初步构建了河北审计权力运行监控机制基本框架，具体包括审计权力廉政风险防控机制、审计权力公开运行机制、审计权力运行追究考核机制等三种机制，通过实施有效运转，使审计权力得到了有效控制，收到了较好地成效。

（一） 开展审计权力廉政风险防控机制情况
该厅通过建立对审计权力廉政风险防控机制，进一步加大对审计权力的风险预防和有效控制。一是通过核定审计权力流程查找了廉政风险点。依据业务职能相近合并的原则，将职能相近处室的审计权力合并，按照审计流程将审计权力分为审计计划、审计准备、审计实施、拒绝阻碍审计处罚、纠正制止、封存冻结资产、审计处理、审计报告、建议移送、审计执行、审计公告等 11 个关键环节，寻找廉政风险，确定为确定为廉政风险点。根据审计权力类别，总共确定了 37 项审计权力，查找出 131 项廉政风险点；二是依据危害性程度确定了廉政风险等级。依据廉政风险点可能性危害性较高、中等、较低三种不同程度，对照廉政风险等级划分标准，分为 “A、B、C”三个等级，编制了廉政风险目录，其中“审计实施”、“审计处理”、 “干部任免”、“基建管理”等A级风险点共 37 个，B 级风险点 70 个，C 级风险点 24 个。 三是制定了风险防范措施。该厅通过重点对廉政风险等级高的环节（A 级风险点）适时进行预警，加强自律和防范意识，制订了《河北省审计厅审计权力运行廉政风险防控办法》，按照廉政风险的不同轻重程度，研究了具体的预防和控制办法。还制订了《审计机关内部监督检查办法》，对审计业务、财务管理、采购管理、内部管理等四个方面进行监督检查。编印了《审计人员岗位手册》和《审计业务行为规范》，明确和规范了各级审计人员的职责和审前调查等审计环节内容及责任。出台了《审计机关错案和执法过错责任追究暂行办法》，对错案和执法过错依法进行责任追究。四是严格落实责任制加强了廉政风险管理，实施逐级负责制，由厅主要负责人负责具有 A 级廉政风险每项权力；由分管厅领导负责具有 B级廉政风险每项权力；由处室负责人直接负责具有C级廉政风险每项权力。通过进行动态的廉政风险评估和管理，根据形势的变化和具体权力项目的改变，及时修订等级目录，研究具体可行的防控办法。

（二）开展审计权力公开运行机制情况
该厅为了规范管理审计权力的有效运行，建立了审计权力运行程序化和公开透明机制。一是优化行政权力运行流程。随着社会形势的不断变化，及时对各种权力运行流程进行修订和补充，达到各种权力与关键环节既紧密结合又相互制约的机制。二是推行公开透明运行制度，使权力运行的每个环节都置于阳光之下，杜绝发生违纪违法行为。牢牢把握住审计计划、审计实施、审计报告、审计执行、审计公告等权力运行的关键环节,依据风险的不同程度，采取内外结合等多种监督方法，建立起一套完整的监控体系。在审计计划环节，依据中央、省委和政府部署的重点工作，力求审计工作计划统筹规划合理；在审计实施环节，强化审计廉政纪律约束，加强监督，确保廉洁从审；在审计报告环节，严格审计业务会议制度，确保审计报告中处理处罚客观公正；在审计执行环节，认真落实审计决定，有效规避失职、渎职；在审计公告环节，认真贯彻落实政务公开条例，积极推进审计公告制度。三是建立了权力运行公开透明运行长效机制。制定了和完善了关于公开运行的制度办法，使审计权力运行更加规范有序，并且得到了制度保障。

三、 当前审计权力运行监控机制中的存在问题及原因分析............19
（一） 审计人员违纪违法案例及主观原因剖析..............19
1. 审计人员违纪违法案例回顾.................. 19
（1） 沧州市审计局盐山审计组违规接受宴请，造成1名审计人员猝死...............19
四、 新时期完善审计权力运行监控机制的解决途径.................24
（一） 注重监控管理制度化建设...............24
1. 增强制度可操作性和配套性......... 24
2. 加大制度创新力度................... 2

四、 新时期完善审计权力运行监控机制的解决途径

通过对当前审计权力运行监控机制中存在的问题进行了分析研究，找到了具体原因，笔者认为应该着重从监控制度、监控方式、监控过程、廉政教育、外部监督等五种途径进一步完善审计权力监控机制。

（一） 注重监控管理制度化建设
完善机制要善于发现问题、总结问题、分析归纳原因，并将一些管理方法及时制度化，并加大对制度的深入研究，将不切合实际的要重新修订，增强其可操作性，并完善相关配套制度，并加大责任追究的力度。
1. 增强制度可操作性和配套性
一是通过建立定期分析的方法，要定期对权力运行监控机制中的各项制度重新梳理、排查、分析、修订，以切实增强与审计工作 实际相符，可操作性强、以收有效的制度。在廉政风险防控建设上，每年要开展对审计权力的评估分析研究，重新排查廉政风险关键点，并依照程度不同重新制定风险等级，有针对性的提出预警防范措施，完善相应廉政预警防控制度，进一步修订《廉政风险评估办法》和《廉政风险等级目录》。在权力公开运行过程中，也要收集、分析各项相关制度，并对《权力运行监控机制建设实施办法》进行修订。进一步完善审计项目质量考评办法，建全审计项目重大事项报告和重大审计线索直报制度，提高审计质量，防范审计风险。二是强化制度的配套性。对照检查各项制度的配套办法齐不齐全。在规范审计自由裁量权方面，各地审计机关各不相同，笔者建议由审计署统一标准统一尺度，来有效降低审计人员廉政风险。还有在责任追究制度上，更应该将问责办法和责任追究细化，形成配套的实施细则，便于对审计人员的监督。

结论
本文通过对审计权力运行监控机制的研究，提出了在当前形势下要从制度化、科技化、公开化、廉政文化、外部监督等五个方面更好地完善监控机制。开展审计权力运行监控机制，不是简单的制度建设，而是一项长期的艰巨的系统工程。十八届三中全会中对权力制约和监督提出了新的更高的要求，我们必须按照中央的相关要求，结合当前政治体制改革，加大对审计权力运行监控机制的创新力度，积极开展理论研究和具体实践，不断深化完善监控机制，确保审计权力规范运行、审计廉政风险可防可控，打造廉洁审计机关，以保障审计机关在国家治理中发挥出更突出的监督作用。
参考文献（略）