一、自然保护区的产生与发展
（一）自然保护区的概念
对于什么是自然保护区这一问题，世界各国有不同的认识，因此，各国对“自然保护区”并没有形成一致的称谓及表述。总的来说，其可以简要地概括为被人为的划定出来的、特别加以保护的自然区域。自然保护区的内涵，关系到被保护的对象及保护范围的界定，是制定自然保护区相关法律法规时必须明确的问题。世界各国为了保护某些地域的自然性质，建立了不同种类的保护区域，这些区域的名称和含义也是多样的。在泰国，保护区大致可分为三种，即国家公园、野生动物保护区、禁猎区；菲律宾建有野生动植物物种以及生境保护区；在美国，则包括国家公园、国家野生生物避难所、国家海洋自然保护区、荒野保持区；德国有自然保护区、国家公园、生物圈保护区、景观保护区、自然公园、受保护景观等保护区类型；国家公园是尼泊尔、印度尼西亚等国保护区的主要形式；而赞比亚和坦桑尼亚的野生动物公园则成为其主要的保护区。随着自然保护区不断地增多，各国的保护区系统又存在着复杂性，因此，国际组织为保护区提出了一个具有普适性的术语，即“Protected Areas”。“Protected reas”在我国大多被译为“保护地”，这是世界自然保护联盟（IUCN）对那些需要加以保护的区域的统称。其在《运用保护地管理目录指南》（Guidelines or Applying Protected Area Management Categories）中将保护地定义为“一块清晰界定的，被国家或相关组织（团体或个人）所承认的，并受法律或其他规范性文件约束的，通过实施积极的管理能够实现自然以及相关生态服务和文化价值的长期有效保存的地理空间”，这也是目前国际上关于保护地最新的解释。IUCN 将保护地根据不同的管理目的划分为六种管理类型，包括：1.为进行科学研究和保护荒野的“严格的自然保护区/荒野地保护区”；2.保护自然生态系统、为人们休闲娱乐及旅游提供场所的“国家公园”；3.主要致力于特殊自然特征保护的“自然遗迹保护地”；4.主要通过人工干预、管理以实现对物种及生物多样性保护的“物种或栖息地保护地”；5.为实现陆地和海洋景观的保护以及旅游等目的的“陆地和海洋景观保护地”；6.主要为实现自然生态系统中资源的可持续利用的“资源管理保护地”。该分类体系是在归纳总结了各个国家和地区资源保护的不同形式而作出的，基本上涵盖了所有类型的保护区。
在中国，自然保护区通常被理解为：“国家为了保护自然环境和自然资源，促进国民经济的持续发展，将一定面积的陆地和水体划出来，并经各级人民政府批准而进行特殊保护和管理的区域”，这主要是从设立目的和程序等方面出发对其所做的解释，但是，这种认识却很笼统。基于这种认识，在我国现行的环境法律法规中，就出现了许多与自然保护区名称容易混淆的“保护区”，使自然保护区的保护对象变得模糊。目前为止，相关法律条文中出现的关于自然保护区最为明确的定义是“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域”，该定义明确了我国自然保护区所保护的对象，也表明了自然保护区的类型。我国的自然保护区一直以来都是“Nature Reserve”,即主要职责是对自然环境及资源的保护。从法律对其的界定中也可以看出，我国的自然保护区并不若 IUCN 的“保护地”范围那样广，只能说是 IUCN 所划分的保护地类型的一部分。但实际上，在我国，自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园等区域存在着交叉与重合已经成为一个常见的现象。
（二）自然保护区的产生与发展
世界上第一个自然保护区的产生要追溯到 1872 年，它是以国家公园的形式出现的，即美国的黄石公园；澳大利亚也于 1897 年建立了皇家公园。之后，世界各国纷纷建立起了自己的保护区体系与制度，并建立起相应的法律体系以及管理模式。我国的自然保护区是在新中国成立之后发展起来的，经历了从无到有，再逐渐壮大成熟的过程，其间虽遭遇一些波折，但经过半个多世纪的建设，现已呈现出稳定发展的态势。概括来说，我国自然保护区的发展经历了三个时期：1956 年—20 世纪 60 年代初期（初创期）：新中国建立初期，国民经济恢复发展，亟需进行森林资源、野生动植物的保护以及狩猎管理。在这种情势下，1956 年 9 月，有科学家提出议案，建议划定全国各省区的天然林禁伐区，即自然保护区。1956 年 10 月，林业部制定了包括自然保护区的划定对象、办法和地区的草案，广东、浙江、黑龙江、云南等多个省份进行了选址等筹备工作。1956年，广东鼎湖山成为我国第一个自然保护区，标志着我国自然保护区事业的起步。其后，浙江天目山、黑龙江丰林、云南西双版纳等也被纳入我国第一批自然保护区。这一时期，自然保护区以保护原始森林资源植被和野生动植物资源为主，建设速度不快。到 1965 年，共建立自然保护区 19 处，相当于陆地国土面积的 0.07%。1966 年—1978 年（停滞期）：“文化大革命”严重影响了我国自然保护区的建设。捕猎和砍伐活动猖獗，野生动植物资源遭到严重破坏，自然保护区原有的保护价值降低甚至失去，新的自然保护区未能建立，而原已划定建立的也被撤销和破坏。1972 年以后，自然保护区事业才开始缓慢发展。1973 年 8 月，全国环境保护工作会议通过了《自然保护区管理暂行条例（草案）》以及《中国生机自然保护区规划》。1975 年 3 月，国务院明确指出“珍稀动物主要栖息繁殖地区要划为自然保护区”。截止到 1978 年底，全国范围内共有 34 个自然保护区，相当于陆地国土面积的 0.13%。1978 年—今（快速稳定发展期）：改革开放以后，我国进入新的历史时期，自然保护区也逐步走上正轨，进入快速发展阶段。20 世纪 80 到 90 年代，一系列与自然保护区相关的法律法规以及规范性文件等相继颁布实施，规范了自然保护区的建设与管理，也为其提供了法律上的依据，在自然保护区的发展过程中起到了积极的作用。2001 年，全国野生动植物保护及自然保护区建设工程启动，自然保护区建设成为重中之重，为其跨越式发展提供了有利条件。截至 2011年底，全国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区 2640 个，总面积约 14971 万公顷，其中陆域面积约 14333 万公顷，占国土面积的 14.9%。其中，国家级自然保护区 335 个，面积 9315 万公顷。
二、我国自然保护区立法存在的问题及成因
（一）我国自然保护区立法存在的问题
我国自然保护区事业能够良好发展并取得许多可喜的成绩，法律的作用功不可没。健全良好的法律是自然保护区各项工作能够顺利开展的一个尤为重要的因素。但是，随着经济社会的不断发展，自然保护区的管理建设也在这一过程中不断受到新情况、新问题的挑战，我国现行的自然保护区立法上的一些缺陷逐渐暴露出来，具体表现在：从国家立法上看，我国自然保护区的法律规制主要有两种方式，一种是进行专门立法，另一种是在其他的法律法规中对自然保护区相关问题做出规定。我国现行的关于自然保护区的专门立法主要由一部条例和四个管理办法1组成，它们是目前保障自然保护区工作的最重要的法律依据。其中，《条例》是由国务院颁布的一部关于自然保护区的综合性法规，为我国自然保护区的建设和管理提供了一个统领性的指导；四个《管理办法》是由各自然资源主管部门根据其主管的不同类型保护区的特点制定的行政规章以及处理土地问题的行政规章，是对《条例》的细化。从法律效力的位阶上看，现有的自然保护区专门立法的效力层级偏低，这对管护工作是极其不利的。在具体实施法规的过程中，常常会出现相关法律与《条例》的规定产生冲突的现象。《条例》是专门用以保护自然保护区而制定的，它最能满足自然保护区管护特殊性的需要，但是由于《条例》仅仅是一部行政法规，在遇到诸如《森林法》、《野生动物保护法》等基本法律与其规定不一致时，必须服从上位法的有关规定，这就使其在自然保护区保护方面专业性的效用就无法得到发挥。
三、国外自然保护区相关立法借鉴.......23
（一）国外关于自然保护区的立法......23
（二）自然保护区的建设..........25
（三）自然保护区的管理..........27
四、完善自然保护区立法的建议...........34
（一）采用综合式框架立法模式......34
（二）规范自然保护区的建设........35
（三）强化自然保护区的管理........37
（四）完善自然保护区建设管理的相关制度........39
结论
目前，我国关于自然保护区的立法体系以及建设、管理等方面还有许多问题亟待解决。而在可持续发展成为世界各国在生态环境以及自然资源保护等方面追求的目标，国际合作日益深化，各国自然保护的经验日益成熟的情况下，我国自然保护区的建设和发展也迎来了有利的契机。环境法治需要我们对自然保护区的立法予以完善，自然保护区的健康稳定运行也需要我们对保护工作的各个方面进行法律上的规范。一直以来，我国自然保护区各方面的建设在不断进行，但法制建设却稍显滞后。自然保护区法律体系不完善，一些类型的自然保护区没有被纳入法律保护的范围，已有的法律法规存在着冲突。面对这种情况，没有统领性的基本法律对其予以协调，而最具可操作性的地方性法规也不能发挥应有的作用。同时，自然保护区的建设和管理也存在着需要明确的问题，如自然保护区建立、变更等的条件以及法律程序，管理体制、管理机构以及管理模式的完善与转型，公众参与、生态补偿、自然资源的权属等制度的安排，当这些问题都通过立法进行明确界定后，自然保护区的建设与发展将更加规范与高效。
所以，本文通过对上述问题的研究，指出导致立法出现问题的原因，并借鉴国外自然保护区建设管理的先进经验，对我国自然保护区的立法模式以及建设管理及相关法律制度的完善提出了一些建议，包括建立多层次的综合性框架立法体系，对自然保护区建设的条件和程序进行规范，调整管理体制，明确管理机构的性质、职能以及人员配置，实现自然保护区向公众参与管理模式转型，强化自然保护区的管理评估、资源利用以及法律责任。但是，鉴于个人能力以及理论、实践水平有限，文中的观点难免不成熟，有待继续研究深化。
参 考 文 献
1. 周珂：《环境法学研究》，中国人民大学出版社 2008 年版。
2. 国家林业局野生动植物保护司，国家林业局政策法规司：《中国自然保护区立法研究》，中国林业出版社 2007 年版。
3. 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社 2000 年版。
4. 吕忠梅：《环境法导论》，北京大学出版社 2008 年版。
5. 曹明德：《生态法原理》，人民出版社 2002 年版。
6. 桑东莉：《可持续发展与中国自然资源物权制度之变革》，科学出版社 2006 年版。
7. 邱秋：《中国自然资源国家所有权制度研究》，科学出版社 2010 年版。
8. 李爱年：《环境法的伦理审视》，科学出版社 2006 年版。
9. 王彬辉：《论环境法的逻辑嬗变：从“义务本位”到“权利本位”》，科学出版社 2006 年版。
10. 周珂：《环境与资源保护法》（第二版），中国人民大学出版社 2009 年版。