绪论
一 研究背景
从 1954 年宪法的违法违宪监督制度到规范性文件备案审查制度的确立和逐步完善至今已经走过了 60 多年的光辉历程。备案审查制度从诞生之日起就在我国监督体系中扮演了重要的角色，在规范立法活动中发挥了重要的作用，有效的维护了法制的统一，保障了公民的权利，可以说规范性文件备案审查制度是促进国家、社会和经济稳步前进的重要保障。虽然备案审查制度取得了一定的成效，但是随着时代的不断发展，规范性文件的大量涌现，备案审查制度也要面临着更加严峻的挑战，其旧的机构设置和运行机制已经难以适应现今的需求，备案审查制度的不完善之处也越来越多的暴露出来，对立法权的制约留出了巨大的空档，这必然会影响到我国的法治建设，因此迫切的需要加强其制度和能力建设。在此背景下，规范性文件备案审查制度的研究成为了学界最近的热门和焦点问题，不过目前在备案审查制度的学术研究上还多以文章的形式出现，且多集中在一些表面性的问题上，几乎找不到这方面的专著，更多的是一些零零散散的理论分析，例如林来梵教授在《立法法》修正案草案提出后即对备案审查制度中让人诟病的主动审查提出了自己的看法和意见①，王腊生的《规范性文件备案审查制度及其完善建议——从国家权力机关监督的角度》，杨书军的《规范性文件备案审查制度的起源与发展》，中国社科院法学研究所副所长莫纪宏发表的《规范性文件备案审查制度的“合法性”研究》等，更多的是一些零打碎敲式的研究思路，缺乏对该制度整体层面的设计和思索。而在立法方面，还没有形成一个统一层面的中央立法，主要规定集中在《立法法》及《监督法》中，国务院和省、自治区、直辖市人大等依据法律也都制定了有关备案审查的行政法规、地方性法规等，此外备案审查具体的工作方式也没有一个统一的标准。本文首先从规范性文件的基本含义着手，结合规范性文件备案审查工作的具体实践，从而为学界对规范性文件备案审查制度的研究补充资料，及为实务界的备案审查体制尽绵薄之力。
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二 研究目的
当下，规范性文件备案审查制度成为推进依法治国的一股重要力量，规范性文件备案审查不仅是理论界、实务界的热门研讨话题，更是成为了普通老百姓普遍关注的焦点问题。在我国统一而分层次的立法体制建立后，立法权得到了越来越频繁的使用，如何确保各立法主体能够依法行使立法权，不同层级间的立法能够协调、统一，防止出现下位法与上位法相矛盾、抵触的情形，维护国家法制的统一，这是摆在我国法制建设中的难题，因此有必要加强对立法活动的监督，为了让立法质量与法制建设和谐有序发展，作为对立法权监督的备案审查制度成为解决这一难题的“阿基米德支点”。 备案审查制度作为对立法权最为重要的监督方式，已经在全国人大以及地方各级人大监督制度中发挥了至关重要的作用，不过在实际运行的过程中仍然还有许多不尽如人意之处，学界对于备案审查制度的理论研究也多集中在一些基础性的问题上，如对规范性文件的理解，备案审查的范围与审查标准等，因此，有必要投入更多的精力健全和完善这项制度。目前仍然存在一些问题有待进一步探讨：首先，过去对于规范性文件备案审查制度的研究大多是在机构建设或是程序设计方面，很少在法律层面进行探讨。其次，以往关于备案审查方面的研究只是集中在表面的问题，并没有真正触及到问题的本质，为什么备案审查作为一种立法监督方式，一直没有良好的效果有待更深入探讨。最后，没有把备案审查制度现有的理论研究同实践有效的结合，本文旨在这些问题上提出一些自己的建议。
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第一章 规范性文件备案审查制度概述
第一节 规范性文件备案审查制度的概念及内容
有时候我们都会经历像这样的困境：“当我看到一只大象时，我可以认出它，但是我无法定义它”。①就像哈特这句关于定义的描述一样，什么是规范性文件，也许我们每个人都对此有那么点了解，但是却无法定义它。 概念既是对一事物基础性的理解，也是对这一事物最根本的认知，当我们要去研究一个事物的时候，就需要对这一事物的概念有一个清楚的认识。对规范性文件概念的研究是规范性文件备案审查制度的重要内容之一，也是备案审查制度研究的基础，然而当前我国法律当中却没有对规范性文件的概念给出一个准确的定义，我国法律中对规范性文件的描述主要集中在《监督法》中，其中在《监督法》的第五章规范性文件的备案审查中提到了需要备案审查的规范性文件，可以总结出《监督法》中的规范性文件大致指的是以下几类，第一类是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；第二类是县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定以及县级以上人民政府发布的决定、命令；第三类即我们通常所说的两高发布的司法解释。 从上面可以看出我国法律中对规范性文件的描述十分有限，仅仅是以列举的形式表明，缺乏一个准确的定义，这必然会影响到备案审查工作的正常运行，例如公众所关心的“红头文件”是应该取消，还是应该纳入到备案审查中，在中央立法中似乎无法明确得出答案。不过与法律相比，在地方立法中对需要备案审查的规范性文件做出了较为明确的规定，如在 2003 年 9 月由河南省人大常委会颁布的《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》其中第二条“本办法所称的规范性文件，是指省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院、各省辖市人大及其常委会制定的规范公民、法人和其他组织行为的、具有普遍约束力的文件”。①在 2009 年 7 月颁布的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》第二条“本规定所称规范性文件，是指本省各级人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定和县级以上人民政府发布的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的行政决定、命令”。
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第二节 规范性文件备案审查制度性质
如果想研究备案审查制度是什么，那么就要知道备案审查制度的性质，也就是备案审查制度的属性，这也是备案审查制度区别与其他制度的原因，它的产生依据、由什么决定、以及在法律体系中的位置、功能和作用。 备案审查制度从名字上看应该是一种完整的法律制度，但长期以来理论界就存在这样的争论，备案与审查之间存在什么样的关系，规范性文件报备之后是否一定要审查？ “一种观点认为备案就是登记、存档，就是将已经生效或者已经公布的法规上报法定机关，使其知晓；另一种观点则认为，备案与审查是一项制度，对于报送备案的法规，备案机关必须进行审查。因为仅仅单纯的备案没有多大意义，它无法对已经生效的立法文件起到监督作用”。①第一种观点表达的是备案并不意味着一定要进行审查，备案与审查是两种不同的制度，它们有各自规范的对象，拥有相对独立的法定程序，备案即是将已经生效的规范性文件报备至备案机关进行存档，让其知晓，只有当有关机关或者公民提出审查要求时才进行审查，是一种被动的审查方式，比如房产合同登记，房管部门对其进行登记、备案只是一种权属确认，以做到有案可查，不做事后审查也不影响其合法性，同样，规范性文件也是如此，因为审查具有一种实质性的影响作用，会引起两种不同结果，一种审查结果是合法有效的，另外一种就是存在不合法或者不合理的情形，就会对其进行撤销或修改，这即意味着只有审查通过的规范性文件才是生效的，那么备案就没有起到应有的作用，违背其“存案以备查考”的本意。
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第三章 完善规范性文件备案审查制度的若干建议 ......... 31
第一节 加强备案审查机构建设 ........ 31
一 建立专门的备案审查机构 .......... 31
二 强化备案审查机构人员构成 ...... 32
第二节 完善备案审查的责任追究制度 .... 33
一 报备主体的责任追究 ......... 33
二 审查主体的责任追究 ......... 34
第三节 完善备案审查中公众参与机制 .... 31
一 公众参与的必要性 ........34
二 完善公众参与的程序 ........... 35
第三章 完善规范性文件备案审查制度的若干建议
第一节 加强备案审查机构建设
备案审查制度从建立到今天经过了几十年的发展过程，它本应发挥出其所应有的监督作用，不过从实际效果上看却与我们的期望有不少落差，究其原因，这与备案审查机构的种种不完善都有着直接的关系，或许对这样一个内设机构，我们本就不应抱太高的期望，但任何一个成熟的制度都不是一个事先单纯的理性建构，都是在一点一滴的经验积累中慢慢摸索中前进的，笔者就在本节中依据相关资料提出一些愚见。首先，建立相应的审查机构，提高备案审查机关主体地位，前面已经提到，备案审查的机构主要包括全国人大委员会或专门委员会，国务院法制办公室，地方人大或专门委员会，地方政府法制办公室等，可以看出这些机构多为兼职备案审查工作，很多人都身兼数职，疲于应付，这样的机构缺乏权威性，缺少独立的审查环境，致使它们审查出的结果也大打折扣，建立专门的备案审查工作机构，使备案审查机构各司其职，这不仅是现实的需要，也是大势所趋，早在 2004 年的时候，全国人大常委会就设立了法规备案审查室，专门承担备案审查的工作，不过，放眼全国，很多地方直到现在仍然没有成立专门的备案审查机构，认为这是一个可有可无的机构，一个重要的原因就是不够重视，我国目前是一个法制大国，但远远不是一个法治强国，从地方的管理体制看，相当一部分地方人大和政府过分偏重经济建设，忽视了法治建设，对于社会发展的定位出了问题，建设没有谁先谁后，它们之间是唇齿相依的关系，相互交织，互为因果，“一个完整的“法治”概念，同现代社会制度文明密不可分，在任何现代性的法律中都意味着，对政府权力（尤其是立法权力）的限制”。
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结论
规范性文件备案审查制度作为我国立法监督的主要方式，是规范立法活动、维护国家法制统一的重要手段，能够有效发挥人大的监督职权，对于保障公民权利，尽快实现法治国家建设目标具有重要意义。对于当前备案审查实务工作中所呈现出的问题我们不能片面化认识，我们即要关注表面问题，也要关注其本质原因，既要完善法律体系，也得重视能力建设，既要适应对权力的监督，也要慢慢改变对权力的放任，既要重视经济建设，也要关注法治建设，不能顾此失彼，也不能急功近利。 本文既已规范性文件备案审查制度为研究对象对其进行实证分析，论证其不足之处，试图从更宏观的研究维度完善并重构这种具有中国特色的立法监督权，对于强化备案审查机构的建设上提供可行的路径和对策，以期建立中国立法监督的理想图景。本文的主要观点如下：备案审查制度在规范性文件监控方面具有其它监督方式无可替代的作用; 公众的参与是推动这项工作发展的主要动力，加强自身能力建设是这项制度强大监督功能发挥出的关键所在; 责任追究是提升备案审查制度效率的重要保障，提高备案审查地位是这项制度的根本出路。规范性文件备案审查制度内涵十分丰富，不是一篇论文足以穷尽的，在具体制度建设方面, 其具体的内部工作机制如何运作, 其议事规则的控制等，本文论述的还不够详细，尚需要进一步的推敲润色，但只要基本思路能够确定，制度本身的程序设计和结构布置都将是一个水到渠成的过程。 如康德所认为的“一切知识都是从经验开始的”作为还身处“象牙塔”的笔者而言，本文还很欠缺实践中的经验，也许让人感觉就像饭菜中少了盐一样索然无味，鉴于本人学识及经验的不足，对于相关的问题会在日后的理论研究和实践基础上不断深入探索。
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参考文献(略)