基层枢纽型社会组织对政府与会员组织的双重依赖及其平衡策略研究——以长寿社联会为例

本文以上海市普陀区长寿社会组织联合会为例，从长寿社联会本位的视角出发，将长寿社联会、政府以及会员组织纳入同一场域，分析长寿社联会所面临的来自政府和会员组织的双重约束，并对其所采取的行动策略进行深入探讨。

第一章 基层枢纽型社会组织的发展背景与运作机制

第一节 基层枢纽型社会组织的成长空间
基层枢纽型社会组织得以出现主要是基于两个方面的需要：从国家层面来说，国家希望能够通过基层枢纽型社会组织在其所管理与服务的众多社会组织之中充分发挥规范引领作用，将国家的有关方针政策深入贯彻落实，从而实现自身对数量众多的中小型社会组织以及草根社会组织的间接管理，降低国家的管理成本；从社会组织层面来说，个体社会组织为了增强自身能力以及社会影响力，存在着借助组织联盟这一形式来增进与其他社会组织互助合作的内在动力。中小型社会组织以及草根社会组织相对来说力量比较弱小且较为分散，希望通过加入或者组成大型联合性组织来提高自身能力、实现快速发展，同时通过该组织代表自身利益、反映组织诉求，积极与政府部门之间展开沟通对话并影响决策，从而获得更为广泛的活动空间。总而言之，基层枢纽型社会组织的出现一方面是对应政府转移部分职能的需求，另一方面是对应社会组织良性发展的需求。下图 2 中，所表现的是在同一组织场域中，政府、基层枢纽型社会组织、会员组织之间的关系模型。

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第二节 长寿社联会的运作体系
长寿路街道位于上海市普陀区的东南部，区域面积约为 4.02 平方公里，户籍人口约为 10.33 万人，常住人口约为 13.89 万人。95因地处中心城区，长寿路街道商业资源较为集中且辖区内人口居住较为密集，同时多元化的社区形态以及差异化的人口结构促成了长寿路街道多样化的治理生态，这也有力推动了该地区社会组织的发展（如图 4 所示）。但是，由于这些社会组织所处的具体领域存在差别，享有的国家相关政策支持力度有所差异，同时各个组织所具备的各类发展资源也都存在着一定的差距，众多原因使得它们的发展水平呈现着差异化、不平衡的情况。尤其是一些中小型社会组织，它们在生存与发展过程中更是遇到各种各样的困难。随着辖区内各类社会组织数量日益增多，传统的社会组织管理方式已经难以有效发挥作用，同时也暴露出越来越多的管理困境，因此亟需对其进行相应的完善。

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第二章 基层枢纽型社会组织谋求政府合法性支持的行动逻辑

第一节 官方合法性的因素分析
基层枢纽型社会组织的官方合法性是指因在政治上符合国家的思想价值体系，法律上符合现行法律规则，行政上遵守管理规章、程序而得到党和政府的承认，从而具有的合法性。104笔者借鉴了高丙中先生关于社会组织合法性分类的观点，从赋予基层枢纽型社会组织合法性的主体这一视角出发，分别对国家所赋予的基层枢纽型社会组织的合法性（即政治合法性）、法律所赋予的基层枢纽型社会组织的合法性（即法律合法性）以及政府行政机关所赋予的基层枢纽型社会组织的合法性（即行政合法性）展开相应的分析。
一、政治合法性：意识形态的认可
政治合法性指的是社团因符合国家的意识形态体系而得到承认所享有的合法性，是一种实质合法性，它所涉及到的是社团的内在方面，如组织宗旨、组织活动的意图以及价值等。宗旨不明确将很难保证社团的行动会始终遵循正确的方向，因此政治合法性要求社团的宗旨、组织章程以及其开展的业务活动要与国家所推崇的主流价值、国家目标以及国家的方针政策保持着高度一致，要对社会经济发展与稳定和谐有益无害，并且对政治统治始终保持着信仰和遵从的态度。政治合法性表明社团或社团活动满足国家所要求的政治规范，即“政治上正确”，所以它被认为是可以接受的合法性。枢纽型社会组织制定自己的组织宗旨，通过政治宣誓、口号宣传等形式表达自己的政治态度，并借助政治规范来解释组织的存在价值与政治意义。组织所做出的这些政治表达如果能够被接受，特别是被政治体系所接受，组织就相应获得了政治合法性。政治合法性对于任何社会组织的存在与发展来说都是至关重要的，在我国公共领域内的任何存在都必须要先考虑组织的政治合法性问题。
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第二节 长寿社联会谋求官方合法性的动因：对政府的资源依赖
基于我国的特殊制度背景，政府部门具有着绝对的公权力，行政集权体制的路径依赖以及政府变革的成本造成了政府在权力关系上呈现着支配性，权力的支配性则意味着能够对资源进行支配与管控。110正是由于政府部门掌握了大量的资源，并且某些资源只能通过政府来提供而并不具备可替代性，所以使得社会组织必须要得到政府部门的支持才能实现更好地生存与发展。对于社会组织来说，争取到政府部门的职能转移与行政力量的支持，不仅能够获得组织发展所需要的物质资源，而且有利于增强组织自身的权威和竞争力。具体来说，基层枢纽型社会组织对于政府的这种依赖主要体现在政府所提供的政策资源、资金资源以及空间资源三个方面。
一、获得政策资源
政策资源是基层枢纽型社会组织资源依赖行为发生的首要媒介，在基层枢纽型社会组织的生存发展中具有着十分重要的意义。在我国，针对基层枢纽型社会组织的准入标准与其他社会组织一样都较为严格，并且会受到国家政策的导向性影响。国务院于一九八八年所颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中明确指出了社会组织在登记成立之前，需要找到业务主管单位，并在其对组织的登记成立进行了前置审批之后，再向登记管理机构进行申请准入。直到中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议召开，才明确提出了行业协会商会类、科技类、公益慈善类以及城乡社区服务类这四类社会组织能够依法直接向民政部门进行申请登记，而无需再经过业务主管单位的相关审查与管理。由此可以发现，基层枢纽型社会组织自成立之初就受到了来自政策资源掌控者的外部控制，并且因为寻求政策资源而对外部组织产生了依赖关系。
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第三章 基层枢纽型社会组织获取会员合法性认同的行动逻辑·····63
第一节 内部合法性的因素分析······················63
一、认知合法性：内部权威的认同·············63
二、程序合法性：治理结构的规范····················64
第四章 双重依赖下基层枢纽型社会组织的平衡策略·······················74
第一节 应对过度依赖政府——增强内在自主性························74
一、拓宽资金多元化渠道······················75
二、提高运作社会化程度····························77
第五章 结论与展望···························86
第一节 结论···················86
第二节 关于基层枢纽型社会组织发展的进一步思考··················87

第四章 双重依赖下基层枢纽型社会组织的平衡策略

第一节 应对过度依赖政府——增强内在自主性
基层枢纽型社会组织自其诞生之日起就与政府之间存在着较为密切的联系，也承担了部分政府所转移的社会组织管理职能。但是基层枢纽型社会组织是一个依法登记注册的非营利性法人组织，它与政府部门之间必然存在着本质上的区别，且与政府之间应该建立一种“伙伴”关系，而不是所谓的“伙计”关系。过度依赖政府并与政府保持过于亲密和频繁的互动可能会导致组织出现行政化倾向，进而造成基层枢纽型社会组织一方面关注于完成政府的某些指令性要求以及仪式性活动，而忽视其自身的组织目标与组织职责；另一方面组织将缺乏充分的自主活动空间，导致其难以形成高效的社会关系网络。当基层枢纽型社会组织行政化倾向逐渐加深、自主性特征逐渐缺失时，不仅会严重阻碍基层枢纽型社会组织内部关系网络的发展，使其缺少为会员组织服务的动力，从而降低了会员组织的认同感与满意度，而且会导致基层枢纽型社会组织的社会功能难以有效发挥，社会公信力和认可度将会逐渐减弱。为了尽量减少对政府部门的单向依赖，突破组织发展中的困境，避免组织的行政化倾向，长寿社联会一直在努力扩展自主性与自身生存发展空间。
一、拓宽资金多元化渠道
资金是社会组织赖以生存和发展的基础，只有获得了足够的资金支持，组织的日常运作才能得以维系。政府的资金支持，包括政府购买服务，可以为长寿社联会提供稳定的资金支持，提高其对会员组织的管理与服务能力。但过于依赖政府的资金投入不利于长寿社联会的良性发展：一方面会使得长寿社联会面临资金来源渠道狭窄、发展受限的困境；另一方面也会导致长寿社联会自身的基层枢纽型社会组织身份受到模糊，作为社会组织利益代表这一角色得不到充分体现。因此，长寿社联会一方面在继续有效推动政府购买服务从而确保得到政府必要的资金支持，同时长寿社联会也在努力开辟其它的筹资方式，不断提高自身的资金筹集能力，形成更为多元化的资金来源渠道。
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第五章 结论与展望

第一节 结论
转型时期公共事务日益复杂化与公共利益日益多元化促使政府不断创新并完善社会治理模式，社会组织为谋求良性发展和维护自身利益也需要一个组织化的服务平台，枢纽型社会组织作为一种新型社会组织，其功能恰好满足了国家公共治理和社会组织健康发展的需求。一方面，枢纽型社会组织承接政府所转移的部分职能，协助政府对社会组织领域进行规范与管理；另一方面，枢纽型社会组织为会员组织提供优质服务，整合与配置资源并回应会员组织的利益诉求。枢纽型社会组织为国家和社会组织之间展开沟通交流、社会组织彼此之间加深互动合作提供了重要的平台，其功能的有效发挥，对于进一步调整政社关系、进一步完善社会治理格局、进一步推动和谐社会建设等都具有着十分重要的意义。
从资源依赖理论角度来看，基层枢纽型社会组织的生存与发展必须要获得相应的资源才能维持；而从资源的主要获取途径来看，其所需的资源一方面来自组织外部，即政府的支持，另一方面来自组织内部，即会员组织的支持。在组织发展过程中，组织合法性是关系到其能否获得足够的资源支持的关键：外部资源的持续获得，需要组织得到政府的认可，即拥有充分的外部合法性；内部资源的持续获得，需要组织得到会员组织的拥护，即拥有充分的内部合法性。由此，形成了基层枢纽型社会组织对国家和会员组织的双重依赖结构。也就是说，基层枢纽型社会组织的发展同时依赖国家和会员组织的“双重资源”，并通过“内部”和“外部”的“双重渠道”获取资源，与此同时，基层枢纽型社会组织需要获得政府与会员组织的“双重认可”，这是其获得相关资源支持的关键要素。在这种双重依赖所形成的组织环境中，基层枢纽型社会组织并不是作为被动的参与者，而是一个积极主动的行为主体。针对不同的利益相关者，基层枢纽型社会组织采取不同的行动策略，主动适应并改变其所处的组织环境，实现由对国家与会员组织的“资源依赖”关系转变为与国家和会员组织之间的“资源相互依赖”关系。基于我国目前较为复杂的现实背景，基层枢纽型社会组织怎样更好地实现其角色定位和价值目标，有效平衡与国家和会员组织之间的良性关系并推动自身的持续健康发展，是一个有待深入考察的重要议题。
参考文献（略）